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违反此法规的则要罚款100元，如继续违反则每日追加25元。⑦很明显，上海工部局不得不有选择地实行这一法规，因此实际上一直到1920年，妓院也没有实行登记，虽说“对某些当地妓女（为外国人提供服务的）实行登记和体检制度一直持续到1920年”⑧。1920年以后，卖淫在公共租界成为非法，但由工部局和江苏省双重抽税的高级妓院则全然是例外。不过尽管如此，各色各样的妓女仍比比皆是。20年代初，当上海工部局正逐步把公共租界中各种妓女和妓院的执照全部收回的时候，有报道说卖淫女不仅公然违反禁止拉客的规定，而且都干起了无照经营。⑨警方于是定期对无照经营的野鸡妓院进行凌晨突击搜查，把老鸨和妓女统统抓捕。无照妓女被认定为违法乱纪者，无论她们上街与否。而与此同时，持照的高等妓馆的数目则不断上升；工部局1936年颁发的妓院执照共697份，而1940年则上升到1325份。每一妓院每季度需交税48元，工部局1939年的纯收入为68865元，而1940年为77092元。该项收入成为仅次于饭店和餐馆的第二大税收款项。相对而言，在法租界，持照娼妓业于20世纪20年代到30年代期间一直是合法的。妓女也都要求进行体检。1928年，法租界的机构组织统计表将歌妓馆和妓院都划归为“C类： 为大众开设的场馆”，而不是A类，即“不适宜、不利健康或危险的场馆”，也未划归B类，所谓“有时可能成为不适宜、不健康的场馆”。如需申请C类执照，申请者必须说明场所所在位置、从业细节、人员构成、防火措施、卫生措施、场所建筑物平面图，并取得法国总领事和公董局的批准。至少到20世纪30年代中期为止，申请开业的妓院业主（大多为中国人和女性）一般都是得到批准的。妓院如果没有这样的执照，则时不时会受到查抄并责令关门。在上述两个租界中，则由巡捕房和会审公廨来查处这类违反执照规定的事情。法庭处理的有关执照案例中的大部分都是涉及中国妓院和妓女的。在日本占领时期，上海伪政府仍继续为娼妓业颁发执照。1938年，政府修订了关于向舞厅和职业舞女发放执照的规定，尽管按规定是明文禁止“不当活动”的。1942年11月，据报道市政府对娼妓业解禁，警方收集到的统计数据表明，5253名妇女得到书寓说书人、导游、妓女和按摩师执照。战后国民党政府也对妓院和妓女发放执照和征税（见第十一章）。在1949年以前的上海，这种采用记录在案的办法来控制娼妓业并以这些记录作为征税的根据的做法，大大遮盖了废娼的冲动。
第八章 法律与混乱警方的规定
对娼妓业的日常监管一般是警方的任务： 由公共租界、法租界的上海巡捕房以及在中方控制区的公安局负责。公共租界警方1926年颁布的规定第23条为：“如有妓女敢在路上拉客取厌行人，一经查出，即由巡捕拘送公廨照例罚办。”法租界条例中与此对应的也是第23条，该条规定，妓女不得结伙调笑，不得表示出轻佻淫荡的姿态。凡以过分暴露的穿着引诱路人者将被吊销执照。这些规定都化入具体的案例，1864年至1927年公共租界和法租界的会审公廨在办案和审判时均参照执行。在上海的中方控制区内，涉及妓女的好几项行为都为全国性警察条规所禁止。这些条规均由公安局而不是由法院来执行。违反警方管理条例的惩罚规定至少是从1915年起开始实行，条规于1928年修订并公布。第43条规定，妓女“秘密地”（无照）拉客、出于不道德的目的怂恿或为妓女提供场所进行卖淫者，将被处以15日以下拘役或课以15元以下的罚款。第45条补充说，“在马路上或在公共场所语言淫秽、行为猥亵者”（以及裸身行走、赌博或“穿着奇装异服、有伤风化者”），将被处以5日拘役或课以5元罚款。拘役地点为公安局的禁闭室；罚款必须在判决后5日内交纳。判决通常是在犯罪后一天之内完全由公安局作出。公安局还颁布了关于旅店管理的规定，包括禁止妓女去陪酒或住宿，也不准客人在客房里招待妓女。随着娼妓业发展出新的形式，市政当局也相应制定了新的规定。例如，在1936年，社会事务局颁布了一项查禁向导社、舞伴协会以及其他“变相组织”的规定，如有违反则由公安局惩处。公安局在多大程度上实行了这些法规是一个比较复杂的事情。一方面，上海的警力不足；公安局在20世纪30年代初雇佣了约4000名警察，而北京的面积为上海的三分之一，人口相当，但警察人数却大约是上海的一倍。再者，如果考虑到这样一个事实，即上海市公安局这一时期的大部分警察都来自河北、河南和山东等北方省份，他们说的方言与他们所巡视地区人们的方言有很大的不同，事情恐怕就更加复杂了。在南京政权十年中，警察的频频调防和大规模的腐败已成定式。所有这些因素都意味着，妓女街头拉客这样一些轻微的违法行为很可能根本无人过问。而另一方面，在30年代，上海市政府一直感到税收严重不足，每一个局都必须通过某种额外的税收来支付自己的行政开支。公安局于是就靠违法罚款，这对他们执行条例的积极性起了一点刺激作用。
第八章 法律与混乱拉客与不满之声
尽管有许多违反警方法规的事很可能没有得到处理或追究，但街头妓女却仍然被视为违反了禁止拉客的规定而每天都要受到稽查。被指控街头拉客的妓女有野鸡、花烟间妓女、广州人和俄国人。妓女往往被罚款一至十元后释放，广州人因对外国人拉客，罚款数稍高。偶尔会有妓女在保释期逃跑，不到法庭露面；她们若付不出罚款就被拘禁一周，这样的事情相对更少见。老鸨与妓院的男店主由于允许妓女拉客或为他们做这样的事情也被罚款，通常是罚款20元或服役几周，尤其是累犯。即使把警察都调动起来去抓捕街头的妓女，事情也不那么容易。野鸡一见巡逻的过来就会躲到暗处，令法租界的警务处长十分沮丧，1917年时，他曾亲自上街去抓了十多个妓女。1930年，在公共租界禁娼十年之后，中国纳税人协会仍向上海工部局抱怨说街头拉客现象随处可见。工部局对此无可奈何，答称警方对这一问题是知晓的，“对于拉客行为，对于将公共设施作为交际场所的现象，是一直采取打击行动的，而所有起诉案例只要有足够证据，均得到处理。”随着世界经济萧条的影响在上海的扩大，许多人都报道了无照妓女街头拉客增加这一现象。20世纪30年代初期，公共租界和法租界曾组织过几次打击街头拉客卖淫的行动，接到特殊任务后，巡逻队和便衣侦探横扫野鸡出没的地区，并用一辆黑色警车把妓女一个一个地押解到各捕房，以示警告。可是，据一本指南书称，特别巡逻队一放松，妓女就又露头，不过这一次，她们会聚集到离大街稍远一点的茶馆或比较偏僻一点的地方。1941年，一份新闻报道称，尽管在公共租界每个月要抓捕500名妓女，但她们中的大多数仍逍遥法外：
成千之巡警，不能从街上肃清她们，有时巡捕光临到娼妓之街时，则此街上即无女子。彼等俱已逃至另一街上，或躲在低暗处暂避，直至巡警离去此街，始见彼等重行出来。
二战结束，上海成立了由国民党控制的市政府，市长办公室和警方又发动禁止街头拉客的行动。警方一次次的内部通报表明，警察署长并不能说服其属下各派出所和巡逻队的头头去镇压街头拉客者。这些部属因镇压不力而挨骂后就呈递上他们抓捕的拉客妓女的名单。这些名单上尽是重犯者，这表明她们一获释放，就又返回街头。直到1948年，警方的记录表明他们还在主要大街和百货公司楼顶花园抓捕妓女，而警署长官也一再要求巡警们认真对待此事。根据报告中所列举违法活动发生地点的不同，这些妓女被划入各不同类别，或被列入未加区别的统计数字，或被当作不服从当局的犯事者，或被当作值得同情的社会不公、法律不公现象的受害者。即便是最充分的新闻报道，所提供的信息也微乎其微： 妓女的姓名（我们从中可得知其中许多人是结了婚的），籍贯，妓院地址，被发现“强行拉客”时的街名，抓捕她的警探的警徽号，以及被罚款数。有些写野鸡为拉客相互争斗、贿赂警察而遭到拒绝的故事，也有细节的渲染。除了在那些干巴巴的关于抓捕罚款的新闻报道或在警方内部备忘录那种官样文章中提及以外，拉客野鸡还是一些回忆录作者和世风改造的倡导者的话题。这些作者能把大体相同的情节编成大相径庭的叙述。E·W·彼得斯是1929年至1935年期间在公共租界服役的一名警察，他回忆了当时每晚在大街小巷都要上演的那种猫捉老鼠（更确切说是猎人打野鸡）的游戏：
由几名中国警察和一些当班的外国人组成的便衣特别行动队，每天晚上都受命对这些妓女和她们的阿妈进行围捕，他们乘坐一辆警车，从晚上9点到凌晨2点，随时都会出发。
中国的便衣警察等野鸡上前来拉他们，然后就把她们及其娘姨一并抓获，一车车拉到捕房，将这里挤得满满的。有的人喊冤叫屈，有的则大骂警察，或开他们