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样（那里的民族问题更为广泛），将某些省级、专区级和县级单位设置为自治单位。它们负责保护少数民族的政治、经济和文化上的特殊性，并采取特殊的措施来保证民族人士参与政治。甚至在少数民族人口不占多数的地区，也保证他们至少在人民代表大会中有相应比例的代表。
第三章 政治构架第1节 政治机构（8）
群众组织
中国政治结构还包括许多群众组织，它们动员起一般的民众来辅助与支持党和国家机构的工作。一般来说，群众组织在规模上是全国性的，设置了从中央到群众成员所在单位的等级体制，并由某个共同的社会或经济特征加以限定（如青年、妇女、工人或其他职业团体）。这些组织在实践党的“从群众中来，到群众中去”的群众路线方面起了关键的作用。它们为群众意见提供了完全的表达园地，沟通国家和党的机构中的代表，并动员人口的各个部分支持中共。在某些情况下，它们对自己所代表的团体行使管理和服务的职能。
“文化大革命”前最重要的群众组织是共产主义青年团。在50年代和60年代初期，共青团负责对所有青年活动和其他青年组织的领导，是向中共输送新人的主要来源，一般在基层帮助贯彻党的政策。另一个在早期起了独特作用的组织是中国人民政治协商会议。它包括中共和8个在内战后期站在中共一边的政党的成员。在1949年到1954年作为临时立法机关之后，全国政协仍然是当中华人民共和国共同纲领内多党合作的一个积极的象征。“文化大革命”前其他重要的群众组织包括9—15岁（1965年后是7—15岁）儿童的少年先锋队、中华全国妇女联合会、全国总工会以及特殊职业和专业团体的各种协会。
在“文化大革命”期间，所有这些群众组织都被中止活动。的确，1966年，随着红卫兵的出现，“群众组织”这个词带上了完全不同的含义。文化大革命中的革命群众组织不是辅助党和国家的有秩序的人员等级制团体，而是自发地出现的，它们批评党和国家的官员，最终导致它们自己之间的武装冲突。这些团体在工作单位形成，后来又在反对对立派别中联合起来。1967年初，曾经试图将省级政府建立在这些组织的基础上，但很快就放弃了这一企图。随之出现的是“革命的三结合”，它包括群众代表、党和政府官员、军队代表。群众代表的影响渐渐减弱，1971年林彪事件之后，军队的作用也减少了。
1969年以后，“文革”前的群众组织开始恢复活动。70年代初，共青团、妇联、工会和少先队在地方上重新组织了起来。当然，重建是缓慢的，可见它们仍然是有争议的组织形式。随着1976年毛泽东的逝世和“四人帮”的垮台，其重建活动进一步加快。共青团、妇联、总工会的全国代表大会和全国科学大会于1978年召开。同时，“文化大革命”中分裂的群众组织活动受到了官方的批判。
自1978年以来，中国社会在革命之后制度化的工作表现在群众组织的加强和扩展方面。最有趣的一个例子是全国政协的再次产生。其构成党派吸收了新成员，并且开展了各种各样的教育和文化活动。政协的全国、省级和市级代表会议与同级的人民代表大会同时召开，受到了相当的注意。显然，政协的新目标是鼓励爱国知识分子的统一战线，以便为中国的现代化作贡献。另一些主要的群众组织也扩大了，召开会议和出版报刊的专业社团数目比历史上的任何时期都多。群众组织成员资格的基础不再是阶级成分，而是朝向职能和专业标准。例如，最近少先队宣布将吸收队员的目标从占全体少年儿童的80％上升到100％。这表明队员资格
从限于好成分的孩子转变到使该组织向一切人开放，这种变化对于80年代的中国儿童也许是个重要的社会化经验。
上述简略的回顾，指出了中华人民共和国的主要政治机构以及1949年以来它们中的一些重要变化。我们现在转而进行不同类型的考察，即对1949年以后的政策作分期的考察，以便从不同的角度进行机构分析。这种考察集中于从中央看的全国政策。对于地方上如何贯彻政策和有时如何修改政策情况的分析，可参见E福格尔《共产主义下的州府：1948—1968年间的省会》，哈佛大学出版社1969年；WL帕里希等著《当代中国的村庄和家庭》，芝加哥大学出版社1978年；以及MK怀特等著《当代中国的城市生活》，芝加哥大学出版社1984年。尽管上述大多数机构在下面的考察中将会不时地出现，但它们为了适应政治运动的需要而被塑造或放弃的方式仍然令人吃惊。机构并不用来沟通政治，而是被当作政治的目标甚至是敌人，有关变革的方向、时间和速度的纲领（如反映在运动和发展模式中的那样）为每一个政策时期制定了不同的政治方针。虽然1976年以后的制度化表明，运动统帅机构的方式也许将成为历史，或者至少是大大地减弱，但这种统帅方式毕竟是中华人民共和国大部分历史的基本特征。
第三章 政治构架第2节 1949年后政策的演变（1）
重建时期（1949—1952）
中共1949年掌权时有理由信心十足。红军取得了对国民党军队的决定性军事胜利，在几十年内第一次产生了这样的中国政府，它在自己的大陆领土内不再面对大规模的军事对抗。党通过长期斗争变得纪律严明、经验丰富，包括对中国的大片农村实施行政管理的相当重要的实践经验。对于一个新的革命政权来说，其政治权威是稳固的，部分是由于其民族主义和改革纲领所获得的积极支持（特别是在青年知识分子中间，以及在它所运行的各个方面），部分是由于它已表明的军事和政治的效率，获得了业已十分厌倦斗争和不稳定状况的人民的广泛接受（假如说还不是支持的话）。这些条件使人们对这样一个中国的迅速崛起产生了很高的期望，公民在这个国家有可能找到越来越多的发展机会和民族尊严。然而，由于一系列的原因，这个新制度所建立的形象要比这些因素本应造成的状况来得缓慢，并带有更多的动乱。
中日战争、内战、俄国人在东北没收工业设备、国民党政府当局垮台，留下了一个支离破碎和高通货膨胀的经济。因此，共产党人在头几年里集中从事恢复工厂、生产和交通设施，控制通货膨胀和政府开支的工作。到1952年底，经济重建已基本完成，这使得大陆的生产水平达到战前的最高水平。然而，在取得这些进展时，中共除了推迟它使经济社会化的计划之外，没有别的选择。
第二个主要问题是，在1949年，中共还没有准备好对整个政治制度的直接控制。尽管其全国领导权已经指日可待，并且无可怀疑，但它并不具有足够的资源来填充实现其目标所必须的所有职位。大多是在战时条件下取得的广泛的农村管理的经验，对于重建整个国家经济所面临的各种各样的复杂任务来说，远非恰当的训练；许多党员都是文盲，不能适应城市生活，更不要说城市的管理了。而且，即使党员的素质已较好地适合它所担负的新责任，其数量也是不够的。从1948年末开始，国民党的抵抗迅速崩溃，使得共产党获得了政治上尚未同化的大片地区。尽管迅速招募新人，中共仍不能立即巩固其政治控制。面对这种情况，它采取了机构上的权宜之计和大众动员这两重策略。
在政府机构方面，新领导采用了权宜做法，允许许多现存的机构和官员继续留任，当然不保证其恒久性。因此，中央政府在中国人民政治协商会议的名义下行使职能，许多党外人士在统一战线之下被安排到高级职位上。国家划分了六大行政区，大区与大军区相一致，这样就在军民权力合一的基础上使军事征服的形式自然地流向地区政府的分权体制中。在较低级别，许多旧官僚仍然保留职位，而地方党组织则扮演了比较谨慎的角色。简言之，中共只是把建立长久政府结构的计划推迟到巩固其政治结构之后。它利用过渡时期建立组织力量，同时试图清除不可靠的官员和党员。这项基本的政治工作大部分在1949—1952年间完成。当然，新的国家结构直到1954年才建立起来。
政治动员
当经济重建和政治巩固延搁了社会主义制度的建立，鼓励许多非党知识分子、商人、海外华侨和旧官僚献身于人民共和国的时候，动员群众的工作并未延搁。在共产党和非共产党领导下的早期革命事业中，中国社会的许多团体已开展了政治动员，这一术语指的是获取资源（在这里是指人的资源）来为政治权威服务的过程。然而，这一动员过程对整个中国社会来说仍然是局部的、断断续续的，还得以一定的社会经济发展水平为基础，而当时的发展水平使得动员难以维持下去。1949年人口的绝大多数仍然是从事农业的文盲，现代交通和通讯的服务也很差。避免外部干扰和要求的传统在乡村仍然很顽固。在共产党人控制的地区，他们通过广泛的面对面接触而推进了自己的纲领，以此证明自己有能力克服这些困难，但在1949年以前，只是人口中的少数受此影响。认同于抗日的民族主义的社会动员给予中共超出自己区域范围的相当的合法性，这非常有助于建立其权威，但并不能保证群众的能量可以类似地发挥于社会主义建设。这些新领导相应作出决定：支持政治整合和前期社会改革的彻底的动员必须先于新体制的制度化。
完成这一任务的首要途径是一系列的群众运动，每一次运动都含有双重目的，即针对一个特定的政治和社会问题，同时在中共领导下动员群众资源。在“解放区”先开展、以后又于1950—1952年在全国贯彻的土地改革运动�