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判机制能够实现利益的均衡。
作者：熊鹏，任荣 来源：《财经科学》2005年第4期
全球法定存款准备金制度的演变及对中国启示
法定存款准备金制度是现代中央银行体系下对商业银行最重要的管制措施之一。它主要包括以下五个方面的内容：（1）被要求缴纳法定存款准备金的机构范围；（2）准备基数，即哪些负债项目应该缴纳法定准备金；（3）哪些资产可以充当法定准备金；（4）法定准备比率的高低；（5）计算准备金和缴纳法定准备金的时间。本文的目的就在于，对全球法定准备金制度的演变进行总结，分析其演变对中国货币调控机制改革的启示。
一、美国法定存款准备金制度的历史与变革
美国是世界上最早以法律形式规定商业银行向中央银行缴存存款准备金的国家，同时，美国也有着全球最完善的中央银行体系。美国的法定存款准备金制度是从银行券的准备制度演变而来的，因此，我们分析美国的法定存款准备金制度就不得不从美国的银行券准备说起。
在美国，商业银行最初是由各州特许的，法律并不要求它们保留一定的存款准备金，也不必为其发行的银行券提取准备。那时，由于没有国家通货，银行券普遍被用作交换的媒介。然而，由于赎回银行券的交易成本较高，加之人们对发行者清偿能力的信息不充分，银行券只局限在较小的地域范围内流通。在19世纪20年代早期，纽约和新英格兰的银行达成了自愿赎回安排，如果甲银行在乙银行保存有足够的贵金属存款（黄金或其等价物），乙银行就同意以平价赎回甲银行发行的银行券。这些存款本质上就是早期的法定准备。继纽约和新英格兰之后，其它一些州开始要求银行为它们发行的银行券保留一定的准备，甚至有些州还要求它们的银行为存款提取相应的准备金。这些准备金就是最早的法定存款准备金。但在1861年南北战争爆发前，大多数州还没有从立法上要求对存款提取法定准备金（Board Of Governors of Federal Reserve System，1938）。
1863年，美国通过了《国民银行法》，第一次在全国建立了法定准备金制度。该法案为国家特许的银行创立了一个组织上的网络，使得这些银行发行的银行券可以更容易地在全国范围内流通。但是，银行为了得到这一特许，必须对发行的银行券和吸收的存款都提取25％的准备。虽然在“赎回’，城市的银行持有的准备必须是十足的“法定”货币（贵金属货币（specie）或绿背），不在J4赎回”城市的银行持有的准备资产中，但可以有60％存放于赎回城市的银行获取利息。法定准备保证了国民银行券的流动性，提高了银行券作为交易媒介在全国流通的可接受性。由于法定存款准备加强了存款的可兑换性，存款作用得到了扩张，它不仅仅作为储蓄的主要手段，而且还在很多交易中成了人们乐于接受的交换媒介。
19世纪末20世纪初，一系列的银行挤兑和金融恐慌使人们清醒地认识到，对于整个银行体系而言，法定准备并不能真的保证存款的完全可兑换性。事实上，在金融恐慌期间，法定准备在提供流动性方面是无所作为的。因为，对于既定的准备额，它不能既满足客户对现金的需求又满足法定准备要求。1913年的《联邦储备法》创立了联邦储备银行，该法要求联储的成员银行对不同的存款提取不同的准备金：中心储备城市银行对活期存款提取18％的准备，储备城市银行提取15％的准备，乡村银行提取12％的准备。此外，所有成员银行的定期存款的法定准备金比率都为5％。中心储备城市之外的成员银行不允许将其在中心储备城市银行的生息资产作为准备。而且，从1917年起，成员银行也不能将库存现金用作法定准备，它们的所有法定准备都只能是在联邦储备银行的存款，这些存款也没有利息收益。因此，成员银行比非成员银行，尤其是相对于那些不在中心储备城市的银行而言，缴纳法定准备的利息损失要大得多。为了减少较高的法定准备给这些银行带来的损失，1917年便将这三类成员银行活期存款的法定准备金比率分别下调到了13％、10％和7％，将所有成员银行的定期存款法定准备比率从5％下调到了3％。
20世纪30年代，联储开始对准备金的作用进行重新审视，到 1931年正式放弃了准备金是存款必须的、有效的流动性来源的观点；转而认为，法定准备金更多的是影响银行信贷扩张的一个手段，可以通过调整法定存款准备率来调节信用状况。1935年，《银行法》赋予了联邦储备银行要求商业银行按照存款提取法定准备金的法定权力，联储可以对成员银行施加法定存款准备限制，但其它非成员银行则由各州确定相应的法定准备。在20世纪80年代以前，非成员银行的法定准备金比率在各州是不同的。大多数州监管机构确定的法定准备金比率都低于联储确定的法定准备比率。州监管机构在界定什么可以作为准备时也更为宽松，它们不仅允许商业银行将同业存款视为准备，而且政府证券和在途资金也可当作存款准备金。此外，联储在实施这一政策时也比各州要严厉一些，州监管机构并没有投入太多的资源去发现和惩治那些没有满足法定准备要求的银行，它们也更容忍银行为规避管制而进行的金融创新。正是这些差异，联储的成员银行，尤其是那些规模较小的联储成员银行不断退出联邦储备体系（Case M。Sprenkl和Bryan E。Stanhouse，1981）。
为了改变这种状况，美联储开始积极地改革法定存款准备金制度。首先，由于逃避准备金税是一些联储的成员银行退出联邦储备系统的一个重要原因，为了减轻法定准备负担，减少成员银行退出联邦储备系统，1959年12月开始对法律进行修正，允许商业银行将库存现金用作法定存款准备。这一改革极大地减轻了小银行的负担。因为，相对而言，它们必须持有更多的现金来满足客户的流动性需要。虽然较大的银行从这项改革中获得的利益相对要小一些，但它们从联储为其提供的一些免费服务，特别是与金融交易相关的清算服务中也获得了很大的利益。其次，60年代后期开始，联储开始改变原来按照储备城市银行和乡村银行的地理区域来征收法定准备的做法。到1972年，这一旧的体制就基本上被废除了，取而代之的是进步的累进法定存款准备制度，即，按照银行吸收的存款总额的差异来设定不同的法定准备金比率（Dennis E。Farley， 1979；Thomas Simpson，1979）。在新的法定准备制度下，商业银行的法定准备随着银行存款的增加而上升，与它们所处的地理区域没有任何关系。这一改革减少了对小银行的法定准备要求。在法定准备金的计算方法上，1968年，开始采用滞后方法来计算法定存款准备，即，按照商业银行前两个星期的存款水平来计算法定准备金。联储希望滞后计算方法可使商业银行在计算其法定准备和管理其准备金头寸时更加容易，成本更低廉。
此外，由于美联储对法定存款不支付利息，存款准备金管制导致商业银行不断的金融创新（Nark Toma；1988），美联储很快地就对此做出了反应。金融部门中的通信与信息技术的发展，使得商业银行创造非准备类存款账户越来越有利可图。例如，在20世纪60年代，银行的控股母公司发行的商业票据，在法律上就不被视为存款。这样，控股公司可以发行商业票据，作为非准备性负债，然后将筹集的资金分配给它的子银行。此外，电子资金转移技术的发展，使得大银行在1968年就开始通过回购协议获得资金，通过这种途径获得的资金不需要缴纳法定准备。商业银行规避联储法定存款准备管制的努力，促使银行商业票据和回购协议市场在60年代后期和70年代早期得到了迅猛扩张。联储对此很快做出了反应，1970年9月18日，联储修正了0条例，如果银行控股公司及其子公司出售的商业票据所筹集的资金，用于供给子银行资金，则要缴纳法定存款准备金。在70年代后期，联储对这些负债项目征收法定存款准备，对联储控制货币与信贷的扩张并进而缓解价格上涨的压力发挥了积极的作用（Joshua N。Feinman；1993）。
尽管联储做了许多的努力，联邦储备体系的成员银行的数量还是在不断减少。到70年代后期，所有联储成员银行的交易存款占存款总量的比重已经下降到了65％以下，部分原因在于，市场利率上升增加了联储成员的准备金税。为了改变这种状况，联储开始极力主张改革法定存款准备结构，以防止成员银行数量的减少给货币政策带来较大的冲击（Marco A。Espinosa…Vega；1995）。1978年，联储甚至建议对准备金支付利息，遭到了国会的反对。但是，美国很快就在1980年通过了《货币控制法》，强化了联储在监管层级中的地位。联储不仅可以对成员银行征收法定准备金，而且也可以对非成员存款机构征收法定准备金。这些准备要求涵盖了交易账户、非个人定期存款和欧洲美元借款等。同时，联储对所有银行实行统一的法定准备率，不管它们是否是成员银行。该法案也极大地简化了累进准备金制，从而进一步加强了准备金与货币供给之间的联系。为了减轻法定准备负担，《货币控制法》将交易性存款的法定准备率确定为12％，该法还规定，将每个机构最初2500万美元存款的准备率定为3％。1982年，《甘恩圣杰曼法》又进一步规定，商业银行的最初200万美元存款可以免交法定准备金，“豁免额”根据该法确定的公式每年重新计算一次。总体而言，豁免额呈逐年上升的趋势，这样，美国的平均法定准备比率也呈逐步下降之势。在1980年《货币控制法