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诸实践，因为大运河需要水源。潘季驯的目标是使淮河水七成注入黄河，三成注入大运河。这套方案在清代得到继续，尽管如高斌（1683—1755）在1736年所奏，“入运之水恐其多而难受”。 即使对大运河、洪泽湖、黄河交汇处实施了足够的控制，江北水利系统依然面临着另一个主要困难，即大运河的排水问题。从17世纪末到19世纪中叶，负责江北水利的官员一直在两种相互冲突的防洪策略之间徘徊不定。第一种策略是通过下河将过量的运河水向东排入大海，这样就可以保护大运河的河堤。第二种策略着眼于防止下河洪水淤积，确保大运河应该接纳来自洪泽湖的全部水量，并通过江都和仪征境内各种各样的运河支流将这些水排入长江。靳辅主张排向东边；张鹏翮（1649—1725）主张排入长江，他在18世纪初使堤坝系统保持着适当的水量平衡。然而在18世纪，该系统的任何重大危机往往都会导致基本方略发生逆转，有时坚持一种主张，有时又是另一种主张。 清代江北水利史基本符合发展—（危机）—衰退模式，或者是魏丕信（Pierre…Etienne Will）描述的“A阶段—B阶段”模式，尽管其中似乎还可以插入一个次要的重复环节（a—b）。在17世纪前几十年，也就是明代晚期，已有的江北排水问题由于水道被忽略而变得复杂，清初则是洪灾盛行。康熙年间，水道系统在1684—1705年间经历了一次大修。皇帝1705年南巡期间视察过检修结果，发现情况良好。他宣称“朕之河工大成矣”，从下河防洪的观点来看，这个论断显得并不成熟。康熙帝回到北京后不久，就收到了整个江北发生大规模水灾的报告。 张鹏翮的水利系统尽管在防洪方面未能完全取得成功，它还是为一个相对稳定阶段的到来提供了可能性，而且降低了灾害的发生率。18世纪20年代，黄河河堤逆向决口，导致了该系统的新危机，也开启了雍正时期一个次要的重建阶段。从18世纪30年代至60年代，黄河的治理总体上是有效的，但下河也经历了严重的排水问题和洪灾。该系统的另一个稳定阶段出现在18世纪60年代至90年代，当时下河洪灾的发生率得以降低，可是，大约从19世纪之交开始，整个内陆水道系统明显处于环境和管理因素所导致的危险当中。
《说扬州》 第三部分 城市与腹地《说扬州》 治水（1） 二、治水 政府试图控制黄淮下游盆地的水灾，其后果之一就是扬州府官僚机构的扩大。在其它大范围的水利设施中，比如湖北的长江—汉江汇合处，以及湖南的洞庭湖附近，清政府的集中干预仅限于清初重建阶段的动议和投资。重建阶段过去之后，这些设施的管理和维护部分移交给地方团体———典型情况下为绅士（或者至少是地主）与地方官员的结合，二者通常互为冲突。尽管江北地区也有一些类似于这种模式的架构，但水利系统的规模、复杂性和脆弱性，以及该系统所要实现的利益的竞争性，都意味着这里的水利管理将以非常独特的方式演进。随着时间的推移，更多的官员参与进来，尽管有时候只是在已有职位上添加新的职能。 对于不同盆地水利安排的比较，可以揭示江北水利社会的两个深层特征。首先，盐务官员和盐商在水利政治方面扮演了突出角色。其次，江北的地方绅士相对微弱。在乡土中国，水利是地方绅士最重要的活动之一，但关于江北水利系统的文献极少提到这个重要的社会群体。涉及到当地人的参与、吁求和反应的资料，都没有提及“绅士”、“邑绅”或“豪右”、“大姓”，而是提到“民”、“士民”或者“兵民”。“士”这个字的用法很模糊，可在未与“绅”字一起使用的情况下，它最多只能指秀才，后者拥有一定的社会声望，但不具备绅士的身份（科举考试结果显示，举人、进士在扬州以外的江北地区的分布很稀疏）。扬州府的两个本县绅士集中程度最高，那里的防洪和灌溉比扬州府其它地方问题更少，绅士们更可能来自盐商家族，对于土地的兴趣很小，或者根本不感兴趣。 与其它盆地的水利管理走向地方化相反，淮河下游流域，包括黄河—大运河—洪泽湖复合体系在内，一直都是中央政府的关注焦点。有着严阵以待的堤防设备的黄河中下游地区之所以为人瞩目，是因为黄河可能给邻近的水道和耕地带来危害。大运河对于中央政府而言非常重要，是因为它承担着将每年的漕粮从南方运至京师这一任务。这种关注在职官制度方面体现为河务管理，后者自1730年起包括江南、河南—山东以及直隶三个部门，分别由三名河道总督统辖。每位总督之下都有一个庞大的文武官员体系。明朝时期，修筑堤防、水道疏浚的劳动力是在农闲季节里从丁壮农夫中征募的。到了清代，他们被河务当局直接领导的常备夫役取代，后者负责料理堤防和其它设施。河务当局的规模在18世纪稳步扩大，三个部门有品级和无品级的文官总数，从1689年的142人增加到1785年的304人。据估计，18世纪中叶河务当局雇用的夫役数量约为4万人。 贫穷并且容易遭受洪灾的下河，在重要性方面竟然能够与黄河、大运河比肩，这是因为那里有许多州县，包括作为最重要的政府收入来源的淮南各盐场。下河水道的状况直接影响到淮南盐的成本。根据靳辅的计算，由于17世纪晚期江北运输线路的淤塞，每“引”盐的成本年均上升1/10至1/15两，或者说对于淮南的定额而言，成本增加了25万两。 治理黄河、维护大运河以及保护盐业，这三大事务都在职官制度中得到了表达，因而江北同时驻有江南河道管理、漕粮管理、两淮盐政以及地方行政官员。水利管理的成败对于下河而言最为重要，因而是所有三个部门的共同关注点。它是河务管理部门之所以存在的理由，跟食盐和漕粮运输直接相关，又是确保和提高作物收成的先决条件。这些利益远不能相互兼顾。作为一条既定原则，河工既要服务于朝廷，因为它对于大运河以及漕粮运输而言非常重要；又要服务于百姓，因为它事关灌溉和防洪。但兴化地方志中的看法也有一定道理，即水利方案中的矛盾实际上就是河务官员与地方官员之间的矛盾，前者要泄洪，后者想保护土地和民宅。在18世纪初张鹏翮设计的排水入长江以维护和改良水利系统的方案中，朝廷、地方政府、商人和百姓利益之间的紧张往往体现得很明显。 总体而言，大运河在政治上的重要性，以及治理黄河所面临的自然困难，都意味着内地水道系统的维护要优先于下河的其它利益，特别是农业利益。这从运河水的利用限制上可以得到证明。这些水既要用于包括串场河在内的江北运输线路，又要用于下河农田灌溉，但在漕运船只通行的四、五月间，根本没有水可以用来灌溉。此外，大运河的水位一年到头必须保持五尺深。 更常见的问题是水量过剩，而不是水量不足。如前所述，江北水利系统的设计，在18世纪的大部分时期都是为了保护下河免遭洪泽湖水之害，只要大运河能够安全接纳这些水的话。当水位偏高时，就要打开大运河东堤的排泄口，以减轻堤坝所受压力；这种情况每十年里至少出现两三次。下河水道的维护是将洪水安全排入大海的先决条件，因而有效的地方层次水利管理就是江北水利系统运行的基本因素。 关于下河水利管理运行情况的任何分析，都要考虑到水利与河务之间的区别。“水利”是府、县地方官员的重要关注领域。在清代职官制度中，它与“河务”有着鲜明的区别，后者是大运河以及黄河下游流域河务管理官员的专门职责。下河不规则地徘徊于这两个机构的地盘之间。其西界大运河显然在河道总督的管辖范围内，但其东界串场河却被雍正皇帝断为属于“督抚地方事务”。这种区分由于如下事实而变得模糊：1692年，康熙皇帝对靳辅的奏折做出回应，迈出了非同寻常的一步，向通州、泰州、如皋、兴化和盐城的治所派任河务官吏，这些地方都位于大运河以东，都在河务管理的通常范围以外。此举的理由是需要对下河水道进行更加密切的管理，这起到了将大运河以东的大多数县级行政区纳入河务管理范围的效果。 然而，下河地区河务当局的权威很弱，原因部分在于整个河务管理的某些特征，部分在于河务当局在下河的存在受到了某些限制。比如，河务当局与普通机构的区别不如盐政当局那么明显。它在结构上被纳入地方行政系统当中，其级别包括同知、县丞、主簿以及更低级的人员，他们都有具体的河务职责。在黄河、大运河一带任职的普通地方官员，也承担着繁重的河务职责。因而在行政大变革的1728年，雍正皇帝感到极有必要维持河务利益与地方利益之间的平衡： 河工固属紧要，而州县官均有地方民社之任，所关尤重。沿河州县缺出，该督抚将工程效力之人题补，伊等虽能办理河务，但民社事件最为紧要，该员等未必即能谙练。
《说扬州》 第三部分 城市与腹地《说扬州》 治水（2） 在下河地区，河务官员并没有什么实力。他们的数量很少，每个县级行政区只有一个职位，而且他们多为“佐杂”———品级很低甚至是无品级的官吏。仅有一名官员的品级高于县丞。此外，与河务系统的主导部门相比，他们没有常备夫役作为支持力量。这意味着河务官吏不得不依靠地方官员来征募人力，承担疏浚和堤坝维护工作。 毫不奇怪的是，尽管相关记载证实了下河地区在整个18世纪一直设有河务职位，但这一时期的文献很少提到他们的职责和活动。我们可以从1727年一份关于下河水道大修的奏折看到其地位之低。总督建议将此项工程分别交给淮扬道和地方以