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第四，如何在集中居住过程中对农民意愿实现切实尊重的问题。虽然各地出台的宅基地换房政策中，一再强调要充分尊重农民意愿，但实际操作中却往往难以实现。在政府为获得土地指标来推动城市和工业发展的强烈激励下，很难相信“搬，还是不搬”对拆迁复垦所涉及农民能够构成一个真正的选择，结果是缺乏足够发言权的农民“被”集中居住的性质很强。
以天津为例，尽管当地各种政策文件中都一再强调，宅基地换房以自愿为原则，要在保障农民利益基础上，尊重农民意愿，由农民自愿提出申请，与村委会签订协议，同意宅基地换房才可以操作；同时村委会必须召开村民代表大会表决，签字画押，公证处公证。但根据我们的调查，在实际操作过程中，一些地方存在着强势推进宅基地换房的情况，尊重农民意愿的措施有时很难切实实现。以华明镇为例，由于宅基地换房涉及到的贯庄村出现拆迁困难，华明街道委员会2008年8月16日就发布了《关于强势推进贯庄村整体搬迁工作的决定》的文件。文件中要求：与贯庄未搬迁户有亲属关系的华明街道办事处工作人员、管委会及物业聘用人员、贯庄村两委会成员、党分支书记、企业负责人等从8月18日至8月22日在岗做亲属的工作，促使他们搬迁；从8月23日至8月27日停职做亲属工作，若亲属仍未搬迁，街道党委将视情况，分别做出停发奖金及相应福利待遇、解聘、辞退、免职以及党组织处理等。一些村民反映，在宅基地换房过程中，村委会搬迁到新社区，原有菜市场强行关闭和拆除；村内道路也放弃维护；断水断电，村子周围的学校也同时搬迁。村民往往面临的局面是不得不换。虽然天津市政府要求必须90％以上的村民同意才能够进行宅基地换房，但我们对贯庄的调查表明，村民意见并没有得到充分尊重，结果导致占全村45％的866户农民联名起诉。
不妨再来仔细考察一下重庆的地票交易模式。按照杨庆媛（2010）的研究，通过地票交易模式流转集体建设用地是当前重庆市偏远区县（渝东南、渝东北）农村腹地土地发展权转移与交易的主要方式。虽然政策设计的初衷里包含引导城市化资本反哺农村，但一切细节都在程序设计里，研究者的责任在于揭示经济规律下原始政策预料之外的后果。由于区、镇政府既是流转相关规定的制定者和农村土地发展权转移的管理者，同时还是复垦项目的投资主体和参与收益分配的利益主体，在利益驱使下，基层政府组织（区县、乡镇及农村集体经济组织）对地票交易模式下的农村集体建设用地发展权流转与交易自然热情高涨。而且，在地票交易后的收益分配中，政府收益仍然居主体地位。以重庆市地票交易模式的典型区域——江津区为例，参与收益分配的主体有区级、镇级政府、开发者、农民集体和农民，两级政府与农民集体的收益分配比例为6：4；荣昌县政府与农民集体的流转收益分配比例为5：5；只有在流转市场化机制较为健全的江北区，政府与农民集体之间的收益分配比例为2：8（杨庆媛，2010）。在区、镇政府如此深入参与地票交易分配的情况下，很难想象农民宅基地复垦过程中能够完全尊重农民意愿。更重要的是，目前重庆在地票用于某个具体建设项目（即“落地”）时，明确采用的是“征收”程序；而且由于绕过了建设用地年度指标的限制，可以向国土房管局申请不受当年征地指标限制的用地报征。虽然从原理上说法治社会约束国家征收行为的两大法律要件是“公共利益”和“公正补偿”；但在中国的现实中，建设用地转用指标的限制，事实上对任意的征收行为起到了一定的约束作用。两方面结合，就不难发现现有地票落地方式所存在的系统性法律风险：虽然现在由于地票市场尚在培育，但只要诸如赋予了地票某种“招拍挂”入场券的权能（类似于香港的“换地权益书”），带来价值的更大提升和交易量的放开，企业花费高额成本获取的大量“征地指标”一旦要求“落地”，经济激励和法律漏洞结合就可能会带来扭曲的政策后果。
第五，农民集中居住的后续问题没有得到充分考虑和妥善解决，这本质是一个“外生推动”的城市化所固有的缺陷，即并非源于生产生活方式自然调整而产生的集聚。首先是复垦后耕地的归属问题。以天津华明镇为例，搬迁上楼的农民如何参与类似复垦项目的收益分配仍不明朗。按照《中国新闻周刊》记者的调查，天津市东丽区华明示范镇宅基地复垦项目占地2000亩，华明街道为此专门成立了天津市滨海华明农业有限公司。规划建设581栋二代节能温室和两个各占15亩的智能温室，将重点发展高效设施农业和休闲观光农业，该项目建成后预期年收入可达4765万元，安置就业1500多人。从华明镇的安排来看，如华明街道办事处农办主任李健生告诉《中国新闻周刊》：“这个项目将来交由公司运作，收益也归公司。”因此，被置换出宅基地的农民应该不能参与复垦后的耕地收益分配。其次，有些地方的农民集中居住小区完全按照城市居民公寓式的小区的模式建设，不管当地的农民是否已经脱离农业生产，不仅未考虑农作物晒场和农业生产辅助用房，甚至连放置农机具的场所也没有。在我们调查中发现，很多农民集中居住小区里，道路被用于晒场、停放各种农机具的现象非常普遍，给当地农民的生活和生产带来了极大的不便。最后，由于集中居住以后，农民的生活成本，包括煤气、自来水、物管费等均有不同程度的提高，在一些地区宅基地复垦后农民失去了房前屋后的自留地，连蔬菜也要到菜市场购买，事实上降低了农民的生活水平。对那些原本靠农业生产可以实现生活基本自给自足的农民，特别是对俗称“40、50”（四十多岁和五十多岁）农民来说，原有自给自足的生活方式被打破，就业又有困难，也没有达到领取养老金的年龄，生活更加艰辛。
由于存在着上述问题，目前在各地推行农村宅基地复垦过程中存在着相当大的阻力，也带来了不同程度的社会不稳定，甚至在一些地区出现较为严重的上访和群体性事件。我们调查还发现，在一些地区，政府通过放弃对原有村庄基本设施维护，甚至在学校考试之前突然将学校搬离，从而对剩余村民施加压力进行集中居住。剩余村民为了维系基本生活条件和确保孩子上学，“自愿”在搬迁协议书上签字。通过这种方式实现的“自愿”集中居住，很难让人满意。
五、未来改革的方向
通过宅基地换房推动农民集中居住，是近年来一些地方政府为了突破建设用地指标而采取的土地发展权转移行动。客观地说，一些地区进行农民集中居住改革试点，在节约用地、改善农民居住条件上、拓展城市发展空间上也有一定的积极意义。特别是对那些宅基地确实过于分散，而农民原有居住条件较差的地区，进行上述土地发展权转移有一定合理性。但这里的关键问题，是从程序正义的角度看，在具体的操作过程中，农民的宅基地发展权（即农民自主处置其宅基地资产并获取收益的权利）是否得到足够的尊重？在中国目前的城市化模式中，地方政府，尤其是市县级别政府，为了获得新增土地利用指标带来的城市空间扩展余地，以继续当前的土地财政，非常有积极性去推动纯农区、甚至远郊区乡镇大规模拆除农民的宅基地，而这些乡镇政府，由于可以从宅基地复垦之后的指标出售（或转移）中直接分成，更是不遗余力推动农民集中居住。
退一步说，即使一些地区进行的上述改革探索有其积极意义，如果各地也不顾本地条件而大力推广，一窝蜂地搞居民点集中，那么就很可能对广大农民利益造成严重损害。在既有的城市化过程已经导致近郊农民征地过程中“被”严重剥夺的基础上，又进一步使“新农村建设”也成为一场剥夺纯农区农民宅基地发展权的盛宴。目前，新一轮全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）已于2009年10月通过国务院审批，各地的土地利用总体规划也将在2010年底批准实施。在新一轮土地利用总体规划修编过程中，有关部门提出了一个“屋顶理论”，即中央下达到地方的控制性规划指标中增加了一个规划期末（2020年）城乡建设用地总规模（包括城镇用地、工矿用地和村庄用地），这个规划期末的城乡建设用地总规模不允许被突破，犹如一个房屋的屋顶，一个地区的城乡建设用地空间就取决于“离屋顶的距离”，即现状城乡建设用地总规模和规划城乡建设用地总规模的差距，如果现状已经突破“屋顶”，就必须通过建设用地复垦将总量降下来。这个政策结合“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”政策就意味着，一个地区城市和工业用地的空间有多大，取决于农村建设用地复垦的潜力有多大。在此政策背景下，新一轮针对农村宅基地的“大拆大建”正在开始。
与前面谈到的各种集中居住所带来的具体问题相比，一个更值得学界和决策部门深思的问题，是上述行动如果被各地所效仿，那么我国将要推进的农村集体建设用地入市的改革将根本无从谈起。因为所有可流转的农村集体建设用地都有可能被地方政府纳入拆迁复垦的计划，这显然与2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干