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那时把1940年至1944年间陕甘宁在经济上、意识形态上以及组织上/政治上所采取的措施加在一起，可能还没有完全达到中共试图在群众中树立的形象，也没有达到外界观察家有时所做的评价。然而他们的效率却是令人难忘的，特别在与同一时期国民党政权的作为相比时，更是如此。
敌后根据地的新政策
在战争中期，华北和华中敌后根据地面临的危机不仅更加严重，而且与陕甘宁有所不同。例如，陕甘宁不必应付军事进攻，也没有被迫从一地转移到另一地。陕甘宁的行政机构比其他根据地更健全，并且战前社会经济的变化已经大有进展。因为中共控制的敌后地区很不相同，而有关资料又很零散，想在这有限的篇幅里，一个根据地一个根据地论述是不可能的。因此我们限于相当一般地描述事件和政策，用取自一个或几个根据地的例子对它们加以说明。如果让它们看起来比较一致而不是实际情况，那就会歪曲复杂的现实。
面对日本的军事压力，所有根据地机关都采取广泛的主动和被动的防御措施。村民、存粮、牲畜及其他财产撤到安全地区或隐蔽起来。有价值的东西被埋藏起来。军队在埋下简易的地雷和设下陷阱后就分散了，并与农民融为一体，尽管当日军试图杀害所有落入他们手中的人，或者当他们可能被汉奸或急于清算的心怀不满的当地士绅认出时，这是缺乏保障的。
许多根据地，尤其是华北平原上的根据地，差不多都转入地下工作，进入那令人惊奇的洞穴和地道的网络，这种网络通常有两层或多层，把许多村庄连结在一起。它们有多个隐蔽的出入口、走不通的小巷和地下的伏击点，使日军追踪者屡屡受挫。当日军想水淹地道或往里灌毒气来对付时，中国人用岔道和简单的空气闸来应付。
幸存下来所依靠的是党和军队有组织的领导和农民的不屈不挠精神。但是在根据地不得不撤退或其活动不得不降到游击状态的地方，能使他们受到掩护的其他根据地的存在也是必不可少的。那些留下来的人，不论是干部还是普通农民，都受到鼓励要做到“白皮红心”，即在别无选择时要默认。尽管中国农民有机智与勇敢去迎接这些挑战，但大部分由党领导的机关和主力部队从特定地点撤离，有时使地方自卫力量的负担过于沉重。间或当他们溃败时，村子又恢复到由地方士绅控制，这些人往往要反攻倒算。与此同时，在比较安全的环境里，有组织的活动在继续，因为逃亡者准备恢复他们的家乡成为永久性基地。跨越华北和华中的根据地网络，给共产党领导的运动提供了中国其他力量所不具备的韧性和复原能力。
幸存的核心地区能在这样的条件下继续追求他们的政治、社会和经济目标，实在是了不起的。而且他们是很积极地去干的，尽管成功的程度有所不同。晋察冀和晋冀鲁豫某些地区进行了十分广泛而且卓有成效的改革。华中根据地进展不大，它的大部分地区约两年后进入持久战。山东甚至更落后些。
从经济上看，这些根据地从战争的第一阶段转到第二阶段不像陕甘宁那样突然，因为他们一直在困难的条件下工作，而且没有任何外来的财政援助。但他们也有一段时期依靠捐献——“有力出力，有钱出钱”、公债和某些征用。当政治控制和行政机器变得更有效时，转为“合理负担”，最后转为统一的累进税制。在晋察冀，合理负担制是1939年采用的，1941年让位给统一累进税计划。然而，事实上，几种税制齐头并进，取决于该地区是巩固的核心区，新建立的根据地，还是游击区。其他敌后根据地没有一个能采用统一的税制。既然土地税是岁入的主要来源，许多旧的附加税不得不继续做为一种补充，特别是在部分巩固的地区或游击区。在争夺的地区，征税不仅是困难的，而且受实际情况的限制，因为那里的农民承受双重的负担——日伪政权和共产党人都向他们征税。如果共产党的资料是准确的，在晋绥根据地，土地税负担要比陕甘宁重得多；而在晋察冀的巩固区北岳，则大体相同（1941年以后；在此以前更重得多）。与陕甘宁一样，税在1941年达到高峰，此后缓慢下降。在巩固地区每户的负担是其他地区的两倍。
表27 土地税占全部收成的百分比
来源：李成瑞：《抗日战争时期几个人民根据地的农业税收制度与农民负担》，《经济研究》1956年第2期，第108—109页。
像陕甘宁一样，敌后根据地通过发行自己的地区货币、建立银行以及征收进出根据地的贸易税以求达到经济上自给。这些税提高了一点岁入，但他们的主要目的是阻止贸易：如果没有〔来自陕甘宁的）相反的理由，区域自给是目标。要把日本人困在城里，使他们得不到周围农村出产的粮食和原料。为了达到这个目的，要阻止而不是促进贸易。根据地不得不尽量回到极端的生存经济，以抵制敌人的意图和积极干预。①当然，这样的政策在双方争夺的地区是难以或不可能推行的。像在陕甘宁那样，合作社、简单工业、手工业及其他生产活动都受到鼓励，而且大部分免税。
表28 晋察冀35个村的阶级组成
来源：赵国俊：《中国共产党的农村政策，1921—1959年》，第64页。见哈特福德：《一步一步来》，第169—228页各处，据以计算晋察冀核心区域的不断变化的收入差距。
如我们所见到的那样，征税还伴随着减租减息。晋察冀再一次处于领先地位，但迟至1943年10月，一份指示提到：“在许多地区减租一直没有实现”，并要求干部“组织农民实行地租不得超过主要收成的37。5％的规定”。①华中根据地要晚得多。在淮北根据地（安徽北部），到1941年仅有9000佃户受益。到1943年，运动加快了步伐，约有43000户受到影响；次年因根据地扩大，这个数字可能翻了一番。②最后，在山东根据地，在1943—1944年间的冬天之前，认真的减租减息几乎还没有开始。因为租佃率不高，许多干部对这个政策的重要性产生了怀疑；有些人认为这是一件不讨好的困难的工作，远不如支前有吸引力；另有些人担心政治控制不稳定，害怕强硬路线会极大地疏远仍有势力的当地士绅。①得到的证据证实了彭真的观察，即根据地的财产关系在战争期间没有结构性的变化。或许收入的不平等比财产所有权的不平等减少得更多。全部税收制度沉重地压在富人身上，而且实际执行时常超出规定，特别是合理负担的税收制度。如果这是先进根据地的情况，那么可能其他根据地变化更小，而不是更大。
表29 北岳地区的粮食产量
大生产运动正像在陕甘宁那样受到重视。虽然缺乏定量的资料，但在晋察冀的北岳地区，粮食生产从1940年的水平急剧下降，直到1943年和1944年才好转（见表29）。②大生产运动也有政治动机。根据统一战线和普通情理，不能全部没收富人的财产，因而以牺牲富人为代价也不能无限期地给较贫苦的农民带来利益。可是，最初以有限的阶级斗争为基础所达到的动员仍能通过由农民协会和换工队经营的生产组织继续下去。领导干部经常精确地使用这样的言词鼓励生产运动，作为阶级斗争和民众动员的高级形式。①中共一方面努力扩大民众的积极参与，另一方面削弱和孤立那些反对新秩序的人。在公开声明中，这些措施几乎常被描绘成“民主的”，并且强调它们的温和以及与“三民主义”一致。然而在秘密报告和指示中，这一词汇经常被阶级斗争和结构变革的词汇所取代。两种水准的论述涉及同一现象。尽管前者在宣传上有严重的混淆，但党并不认为两者是矛盾的，因为他们有自己的“民主”定义（如果别人曲解这一词语，那是他们自己的事），还因为在这一时期他们政策的明确内容不是以革命性的改造为目的。他们的目标是“优势”，而不是“专政”。
透过不同地区和根据地在各种层次上所采取的特定措施的无数细节，某些模式可以识别出来；自上而下加以军事和政治控制，对现有行政机关必需的人员进行调查和更换，党的干部进一步渗入该机关并随后进行机构和程序上的变革。随着接管政治机器，配备了军事组织（正规军，地方部队，自卫团或民兵）和群众组织，尤其是农民协会，地主和大部分富农被排除在农协之外。
当这些发展达到相当成熟的程度以后，而不是以前，对数量有限的县以下的行政职位和代表大会代表进行直接选举。上一级代表大会代表——在他们所在地——由下一级代表大会间接选举。虽然代表大会名义上监督同级行政委员会，但后者明显握有实权，代表大会很少开会，像个共鸣器，批准拟议中的或业已实行的事项。尽管偶尔有不正规的事情，但党真正按程序进行选举。不过候选人的名单事先经过仔细筛选，而且几乎没有什么席位可供竞争。作为替代，选举运动被用来教育当地民众，并让他们投入这一政治过程：受指导的参与是根据地民主的特点。选举运动于1939年在晋察冀开始，但全边区代表大会直到1943年才召开——这也是战争期间唯一的一次。晋冀鲁豫的分区选举开始稍晚。在华中和山东的根据地，地方选举开始得相当迟，到1942年才进行。除陕甘宁和晋察冀外，其他根据地都没有选举过全根据地范围的代表大会。
像在陕甘宁那样，尽管贫农心存疑虑，作为重新重视统一战线的一部分，在根据地都实行了“三三制”。像统一战线作为一个整体那样，三三制决不意味着损害党的控制和领导，而是使它更有效。但是在根据地，执行三三制不如在陕甘宁那样彻底。在五台区（晋察冀的一部分）的13个县中，1941年选举结果，共产党员得到席位在34％到75％之间。迟至1944年，江苏一个区报称党员当选者占60—80％，而