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和三公，按照周初的模式，他们应该是皇帝的最高顾问。事实上，这些职务并无职能可言，而且往往长期空缺；有时皇帝把这些崇高的称号和丰厚的俸禄赐给他要削夺其实权的人；有时又把它们封赏给皇亲国戚。权力最大程度地集中在下一级的三省，即尚书省、门下省和内史省（后来为内书省）。尚书省最为重要，因为它管辖六部，即吏部、民部、礼部、兵部、刑部和工部。除三省六部外，隋还设立御史台、都水台（后称都水监）和九寺（其中包括太常寺、光禄寺和宗正寺等）。此外，隋还设国子寺（后为国子监）和监察帝国工程和生产的机构。这些官署的主要官员都有规定的称号和各级属员人数，对每个官署任职官员所必需的官品也有具体规定。
这是一个引人瞩目的结构，但缺汉代官僚机器中一个最高级的关健位置——丞相。文帝决定不设此职；下文将谈到，他宁愿亲自与三省的高级官员讨论政务。实际上他本人就是丞相；因此，官僚集团在缺乏一个拥有全权的政府首脑的同时，还缺乏一个代表整个官僚利益的最高仲裁者和代言人。炀帝也照此办理，如果有区别的话，他比他父亲拥有更多的行政实权。
如果要整理出一个对称的组织机构表（其官署的名称能相应地使人联想起汉代及更早的传统，而且其中大部分从新近灭亡的北齐的实践中沿袭下来），那是比较容易的。但对隋来说，真正的问题在于吸收新的精英，吸收充实各级官署、分担隋王朝面临的重大任务和与隋共命运的人。在吸收官员的过程中，新政体必须考虑各种各样性质不同的因素。地方利益和地区对立在长期的分裂和战乱之后异常牢固。有牢固地位的豪门往往代表他们自己的和本地区的利益。因此在文官政府和长期占支配地位的军人两者的利益之间必须搞某种平衡，汉族和其故土为草原的民族之间的裂痕在其他一切有冲突的利益集团之间普遍存在——他们之间的矛盾由于长期通婚和制度汉化而有所缓和，但潜伏的紧张状态随时都能爆发成对抗行动。最后，在有行政经验的人中还存在忠诚的问题。有的人在北周胜利前曾在北齐任职，在589年以后，当委派某南方人任职时，政府必须考虑他的忠诚。“补缺者对隋的忠诚程度如何？”这个问题常使文帝萦萦于怀，而且在隋朝巩固其政权前的几年中特别重要。
帮助文帝夺权或在很早就拥护他的核心集团成员参与隋朝政策和制度的制定，并且是吸收广大行政精英的积极代理人。这个集团包括上面讨论过的四个心腹顾问。所有的成员都是三省的高级官员，都有资格参加廷议和商讨重大国务的不那么正式的会议。除去暂时留任的北周遗老和在隋末动乱中短期任职的人外，这个集体还有18人，其中5人为皇亲。简略地考察这个集团的组成，也许对读者有所帮助。
在隋以前的某个王朝任职的人中，有11人（如同文帝本人）为北周官员。其中14人之父曾在北魏或其继承国之一效劳——在北周任职的比率很高；总的说父亲的职位远远低于其子。只有一人是南方人，任命他是因为他是炀帝皇后的兄长。从籍贯上看，15人来自西起天水经京畿地区东迄洛阳这条东西向的较狭窄的地带。其中五人的故土位于靠近这条地带中心的文帝的出生地。18人中共有8人与统治皇室通婚或有血缘关系。①在文化方面，这些人中大部分与其主公一样是中国人，但是特殊的北方类型的中国人。总的来说，这一核心集团由精于骑射和重行动的强悍无情的人、有才能的将领和经验丰富的行政官员组成。他们的儒家学识一般地说是粗浅的，对汉文化和哲学的知识也很差。只有一人——李德林——是完全够格的文人，他来自东部平原，受过扎实的汉学和历史的教育。草原人的长期统治反映在他们个人的文化方面，虽然来自“汉族”家族的人与来自非汉族家族的人之比为八比一。这与可比的北周权力集团形成鲜明的对比，北周的比率为二比一，非汉族家庭占多数。①对于中央政府中的其他官员，隋又是如何选拔和任命的呢？从文帝执政开始，他就决心集权，这一政策在他设立的国家机器中得到反映。对五品以上官员的任命，大臣会议先选出候选人向隋帝推荐，如果隋帝批准，就下诏书任命。②以这种方式选用的官员在整个政府的上层——三省、六部、御史台和九寺等机构——任职，各部属员可能由吏部选定。吏部为任命六品以下一般官员的主要机构，吏部的尚书和侍郎因此是政府中很有权势之人。
如果讨论一下六部的尚书，我们就会对中央政府运转的情况有一较清楚的认识。在六部的46名尚书中，65。2％的人出身于汉族家庭，28。2％出身于非汉族家庭。他们之中的42人是北魏（13人）和北周（29人）官员的子孙。只有3人有北齐的经历，他们都在民部，负责帝国的税收和土地分配。工部的非汉人比率最高，占部的尚书人数的45。5％。这一情况可以用某些非汉族家庭中鲜明的建筑工艺的创新传统来解释。第二个高比率的部为兵部，非汉族民族的尚武传统可以说明他们在部内的势力。前面谈过的六部中最为重要的吏部只有12。5％的非汉族尚书。尚书们的籍贯与政府最高级官员的籍贯相似：46人中的30人来自从天水至洛阳那条由西向东的狭长地带；其次，来自山西的有7人，其余的人则分别来自华北平原。
隋朝政府在其最高两级显然不能代表北方的不同地区，更不能代表南方。虽然其汉族和非汉族的组成比率与北周的情况正好相反，但与两帝的籍贯和阶级相同的人和家族仍占很大优势。虽然文帝和炀帝都不在官署中安插外戚，但一有可能，他们就倾向于起用皇亲，华阴的杨氏家族高度集中在政府的上层机构；皇亲还优先担任地方的总管。既然中央政府上层机构存在严重的狭隘性，那么隋又采取什么措施来扩大统治阶级的基础呢？
首先，隋统治者取消州刺史和其他地方官员的任命权，而将这一权力交给吏部。然后，他们逐步采用其他措施以使集中的任命权有效地实施。措施之一为“回避法”，它规定州县官员不得在其原籍任职。另外还以两个法令加以补充：一为禁止下级官员在地方政府中再度担任已经担任过的职务；另一个则规定主要的地方政府官员任期为三年（后来为四年），属员的任期为四年。在594年，被委任的地方官员不得带父母或15岁以上的儿子赴任，以免在他行使职权时对他“施加”不正当的影响。此外，还需要对地方官员的政绩进行年终考核，并根据评定的结果升降赏罚。为了维护新的官吏体制，隋帝又采用了几种对策。一是皇帝亲自巡视，文帝就花了很多时间考察地方官员的行政效率，一次他削去一县官的官职，因为地方耆老语言失当。另一个对策是他指派巡视州县政府的官员，使之充当隋帝“远布之耳目”。①第三个对策是派专使调查某一特殊情况，然后上报。第四个当然是利用御史台，它拥有大权，不但能查访官员的公务，而且还了解他们的私生活，如有不良行为，即行弹劾。据说，隋朝的御史“察举无所回避，弹奏无所屈挠”。②从几个御史的列传看，此说并非夸张之词。
这一崭新的体制带有严厉的理性色彩，这反映在新体制以最大的决心去结束官员生涯中世袭特权的统治和推行考核官员表现的新标准。如果要成功地做到这一点，它意味着要设法起用新人，而不限于只任用长期垄断官职的特权家族。隋文帝可能确实采用了西魏政治家苏绰提倡的政策，它宣称“今之选举者，当不限资荫，唯在得人”。①正是采用了这一政策，隋朝才得以集中人才，这些人相对地说摆脱了陈旧的束缚，能够适应新标准，能在新的集权专制政治中如鱼得水。集中人才的需要形成了隋朝的科举考试制度，它是实行到1905年的帝国选拔制度的先驱。可惜的是，关于隋制的详细材料很少，但它的大致轮廓还是可以勾划出来的。
582年初期，隋文帝命令“贞良有才望者”担任官职。587年，他又命令各州每年选派3人进京等待任命（商人和工匠除外）。这意味着在589年征服南方后，全国每年有900个名额。人们注意到，隋与汉不同，前者为各州规定标准名额，而不考虑它们的大小和人口多少。587年，他又命五品以上的京官和州刺史考核候补者，并按品质才能把他们分成两类。②我认为，595年的一次考试最早提到了功名和笔试，当时，举行的是秀才科考试。③宫崎市定认为，这是地方每年举行的考试和授给考生的功名的名称。各种材料都未具体说明这次考试的进行方式和内容，但从一篇传记，我们大致可以了解考试是如何进行的。杜正玄“举秀才，尚书（可能是吏部尚书）试方略，正玄应对如响，下笔成章”。④中央政府还为应试士子另开了明经和进士两种考试。秀才考试显然需要广泛的一般学识，明经考试则测验应试者掌握某一典籍的程度，而进士考试则主要考文才。宫崎认为，三种功名考试的等级以秀才为先，其次是明经，再次是进士。⑤根据考试的成绩，最初任命的官品与唐代相同，很可能从八品到九品。吏部可能每隔三年定期在京师举行考试。此外，还有奉钦命举行的特别考试，中试者取得比秀才更有声望的秀异功名。这种考试显然不定期地在各州治举行，例如589年、603年、609年和 614年的几次。
以上简略地叙述了隋为确保新的人才充实政府而制订的复杂的制度。一切证据证明，文帝和炀帝都对考试的实行有强烈的兴趣；两人都委派正直有才之士进吏部任职，并且在诏书中一再坚持应用政绩标准来任命和提升官员。严密的行政、控制和告诫仍都继续需要，因为不讲人情的选拔制原则——虽然它始于汉制——与渗透在儒家