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才能的官员去地方担任刺史和都督应永为法式，而有良好政绩的刺史和都督则应调至京师。
姚崇在这方面受到年轻多才的专使张九龄①的压力。后者为702年进士，来自广州以北的边远南方韶州城；由于张说的赏识，他谋得一个官职，后来参加过两次殿试，一次在707年，一次在712年，后一次由玄宗亲自主持，他在应答时提出了关键的选才问题。张九龄在715年阴历五月呈递玄宗的一份十分详细的奏疏中又重提此事，其中特别强调地方职务，尤其是远离京师的那些职务的人选，同时力主官员任某职的时间不宜太长。②715年阴历六月，玄宗再次颁诏，命令互调京畿和地方官员，并实行按察使每年对地方官员的政绩进行考核、由吏部和户部批准的更彻底的制度。政绩优良者有资格在京师任职，以前未在地方担任刺史或县令的人均不得在中央政府任职。③但尽管有这些诏令，尽管皇帝决心要提高地方官员素质，官员们依然不愿在京外任职。716年初期，玄宗在抱怨最近几次考试的结果之后，召集所有新任命的县令——他们的素质之差是有名的——进宫，就他们的施政计划进行面试。他们的答复是如此不能令人满意，以致45人被遣送回籍学习，而负责选拔文官的官员本人也被派往地方担任几年刺史，尽管他们的官声很好。④深深地卷入这些改革之中的张九龄似乎冒犯了姚崇，这也许是因为张九龄是与姚崇不和的张说的门生。虽然进行改革部分地是由于张九龄的鼓动，他本人却于716年后期退隐回原籍，这显然是因为不得志。
选拔合适的官员一事并不是地方政府面临的唯一问题。朝廷此时清楚地了解到在中央政府和州之间再设一级行政组织的必要性，它不但有助于评价地方官员的品格，也能监督他们的施政。唐代初期，全国分成10个道，御史们定期被派往各道视察地方的行政。706年，这些御史被采访使代替。在711年，曾有把帝国改组成15个道和在州以上另置一级长期性地方行政区的企图。但这一企图失败了；在714年，重新对以前的10个道各任命采访使（现称按察采访处置使）。①但尽管有玄宗的提高地方行政的那种干劲和在选拔过程中对采访使规定了任务，但他们在716年被撤消了。
重订法律
在720年以前一段时期进行的行政改革的内容几乎完全是恢复和贯彻7世纪武后建立统治前奠定的行政准则。这些改革已经体现在685年前定期修订和重新颁布的一整套法典，即律、令、格、式之中。685年以后，武后未作进一步的修订，虽然编成了体现修订法典的立法《格后长行敕》。武后垮台后，705年在唐休璟、韦安石和苏瓌的主持下，彻底修订所有法典的工作才得以进行。710年睿宗登基后，下令重新修订，同时指定一个包括许多法律专家在内的编纂组织负责。新的法典在712年阴历二月编成并颁行。①713年末，姚崇和卢怀慎领导一个被指定修订令、格和式的组织，这部分法令与行政事务有关。修订的法令于715年阴历三月完成，然后被颁布执行。它后来被称作《开元前令》。
在宋璟和苏颋担任宰相时，诏令又命再作修订，这一次包括刑法在内。有些曾协助姚崇的法律专家也参加了这一工作，编纂工作成于719年，阴历三月其成果送呈玄宗过目并被公布。它通常被称作《开元后令》并具有重要的历史意义，因为它的大部分内容收入《唐六典》，此书给我们提供了唐代行政法的详细内容。②因此，从710至719年的十年是制订中央行政法典的重要时期，这种法律旨在把中国再度置于一个精心制订的统一行政规定和实践的体制之下，所以这十年对恢复一个强大的中央集权的帝国来说是必不可少的。
财政问题
在概括从中宗在位的后半期和睿宗时期起遗留下来的弊病的一切奏议中，一个反复提到的内容是国家的财政资源不足、收入减少和缺乏储备积累这一问题。在武后末期，政府曾打算重新登记人口。户税和地税两项新的税收开始提供大量补充收入，同时有人已公开议论从贸易和商界征税。①但总的来说，人们尚未密切注意全面的财政政策。
当武后迁都洛阳时，帝国的财政已经大有好转。东都靠近中国东部产粮的富饶平原，对它的供应远比长安方便和经济。武后本人于701至703年返回长安之行是出于政治压力；而中宗长期迁都长安也是如此，因为韦后的政治根据地就在关中。政府向西北的这次迁移重新引起了供应京畿这一巨大的后勤问题，因为京畿的人口将近百万，又位于资源比较贫乏、气侯严酷而变化无常的地区；那里的人口逐渐减少，而其中大部分户口又在府兵中服役，因此在不同程度上免予纳税。②向长安运输供应是一个困难的问题。虽然隋炀帝的运河体系已经为东部平原提供了一个极佳的运输水系，因为它把长江与淮河和黄河连接起来，又接通了黄河与近代天津附近的地区，但溯黄河和渭水而上把粮食和物品送往长安的运输却被黄河河道的淤塞，尤其是被三门峡巨大的激流险滩所阻。在高宗时期，曾打算靠近这些激流险滩筑路，还打算沿峭壁修拉纤的小路，以便船只能被拉过险滩，但这些计划都没有实现。虽然与渭水并行的通往长安码头的运河在672年被疏浚和改善，但从洛阳到长安的运输依然是困难和昂贵的。5000440＿0362＿2③甚至在高宗统治初期的全盛时期，每年运往长安的税粮似乎只有20万石左右，④657年以后，关中的饥荒总是导致朝廷迁往洛阳，这样做代价很高。
武后把朝廷长期定在洛阳，这样就更加忽视了这一段运输体系，同时使为大平原服务的主要运河体系也日益衰败。到玄宗登基时，在运河与黄河会合地的大坝和水闸闸门已经失修，不能通行。
同时，中宗时期的特征是饥荒连年不断。705年的一次大洪水使河北的17个州受灾，同时淹没了渭水流域。706年发生了一次严重的旱灾，它从冬季持续至707年夏初，结果造成了关中、河北和河南的饥荒。708和709年又发生严重的饥荒，当时粮食必须通过陆路用大车从大平原和从江淮地区运往长安。①早在中宗初期，李峤和宋之问已力促他永远迁都洛阳，现在大臣们又重提此议，但韦后利用他对皇帝的影响，加以阻挠。崔湜企图另辟一条跨山区经商州的通往南方的路线，这个尝试是一次灾难性的和劳民伤财的失败。②中宗之死没有解决这一问题。睿宗和玄宗的新政权仍很不稳固，所以不可能离开长安，而自然灾害循环反复，不断发生。711年，河东汾水流域发生一次大地震，很多人丧生。712年春长期干旱，另一次在夏初。712至713年渭水流域和长安京畿区发生严重饥荒。714年又有一次严重干旱。
713年玄宗决定迁都洛阳，但他与太平公主之间的政治危机使此行不可能实现。③但是运输体系终于有所改进。陕州刺史李杰被任命为水陆转运使，奉命用陆路拉纤来改造三门峡上游的陕州与洛阳之间的漕运。这一工程大见成效，结果它能每年运粮100万石，此数为高宗时期的五倍。714年，李杰重建汴渠和黄河会合地的水闸，从而恢复了从南方到洛阳的直达交通。④尽管有李杰的这些成就，对长安的供应问题依然是严重的，部分地是由于关中和西北的军事编制日益庞大，部分地是由于京畿区继续歉收和缺粮，该地在714年遭到破坏性的飓风的袭击，然后又发生严重的旱灾。
但自然灾害的损失不限于关中。在玄宗朝初年，提供国家大部分岁入的大平原也深受打击。715年，河南河北有大的春涝，然后在夏季又发生蝗灾。716年，东部平原甚至遭受更严重的蝗灾，广大地区的粮食全部损失。716和717年，洛水流域有严重的涝灾。在717年，河南中部的大部分地区被淹，洪水破坏了大片种粮区，并淹没汴渠边的巩县。河南和河北的这些洪水和自然灾害的后果特别严重，因为这两个地区是中国人口最密、生产力最高的区域，政府依赖它们的收入的程度也最大。
717年初，势在必行的事情终于发生，玄宗被迫将朝廷迁往洛阳。与往常一样，此行路途艰难，代价高昂，时间又长；玄宗一行用了24天才抵达洛阳，朝廷留在那里直到718年冬。在以后的20年中玄宗共在洛阳度过9年，朝廷的迁移不下10次，搬动花了很大的代价，并把政务严重打乱。由于规模扩大，管理日趋复杂，这些迁移的费用越来越高，它们必然耗费了国家的大量资源。①救济饥荒
表7 玄宗朝廷的所在政府认真地采取了与饥荒作斗争的措施。
714年阴历九月，一份诏书命在全国扩大从655年起在京师实行的常平仓制。这些粮仓在丰足之年以高于正常市场价格的价格购进粮食，在饥馑之年以低于时价的价格出售储粮；这是一种旨在减轻因价格过份动荡而造成农民困苦的措施。719年，又一份诏书命令在北方诸道以及长江流域和四川的大城市建立这类粮仓。每个州拨给专款，作为资金。
同时，原来的义仓制也被改革。各州通过这些义仓应该保存根据地税征收的储粮。但挪用这些粮食作为一般岁入运往京师的做法已成惯例。716年，这种做法被禁止，储粮只准作救济饥荒之用。
这是一个最重要的发展。到玄宗末期，在义仓储存的粮食储备相当充足，特别在最易发生饥荒的关内、河东、河北、河南诸道更是如此。这些储粮在很大程度上缓和了8世纪30和40年代自然灾害的冲击。①税制
玄宗初期的财政问题并不仅仅是运输征收的粮食和布帛到京师的困难造成的。长期存在的收入不足的局面仍在继续。因不完善的人口登记而使税册漏登大批应该纳税的人这一主要的基本问题，在7世纪90年代变得严重了；这一严重局势只是由于武后并不怎么连贯的重新登记的措施才部分地得到缓和。711年，韩琬重提此事