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在这种背景下，再加上鸦片贸易非法地日益扩张，以及苦力买卖、海盗活动和护航工作等原因，新的条约制度精心哺育的西方对华合法贸易，受到了贪污和混乱局势的威胁。在那么多越轨不法事情不断发生的情况下，实行条约税则就越来越行不通了。一个肆无忌惮的外国商人既可以用威胁来恫吓中国的海关税收人员，又可以接着用利诱以达到互利的目的——这样干有何不可呢？不能指望中国海关放弃它们一贯捞外快的常规，也不能指望它们执行外国制度去管理他们无法控制的外国人。然而在条约税则日趋无法贯彻的时候，依赖条约税则的大商行的贸易利益也就变得更加重要起来。上海成为新的发展中心地点，外国的侵略和中国的软弱在这种发展中结合起来，创造了新的中外条约口岸制度。
① 小韦克曼：《1800—1856年广东的秘密会社》，载谢诺编：《中国的民间运动与秘密会社，1840—1850年》，第28—47页。伦敦档案局的中国文件，已由佐佐木正哉发表在《清末的秘密结社资料汇编》一书内。
① 费正清：《中国沿海的贸易和外交》，第338—346页；第17—18章中所有有关部分。
上海的兴起
上海由一个小县城的地位迅速崛起而为中国的大都市，这是由几个因素凑合起来的结果。当然，有一个是地理因素。上海濒临一条宽阔的河流，距该河流入长江的江口处约十余英里。它提供了种种港口设施，有一个安全港，由于有通向内地的河道，与内地的交道也相当方便。它位于两条贸易航道的交叉点：一条是溯江而上直达四川，一条是沿中国海岸从广州直到满洲。从国际上说，它是航运的枢纽，从广州、天津和日本循海路到这里都很方便。它既是巨大的长江流域和华中区贸易的集中地，又是整个东亚的分配要地。从地方上说，上海之所以能够兴起，是由于肥沃的粮仓长江三角洲生产了过剩的粮食；北京的粮食供应就是从长江三角洲通过大运河或绕山东海角北运的。这个全中国最富饶的区域有能力供养一个大都会。①十九世纪五十年代初上海变成一个关键地点，中西关系新的力量对比在这里允许英国建立了优势地位。英国对上海兴起的贡献首先是皇家海军作出的，它保障了中国和外国财产的安全；其次是英国商人作出的，他们自己赚钱，也给中国帮手和商人提供了同样的机会。英国领事赋予这些起作用的势力以合乎法理的和制度的形式。其实，英国领事不过是先作出了这种贡献而已，帮助他们的有美国和法国的领事，更不用说还有美国和别国的商人了。中国人作出贡献的则有以下几种人：中国商人，他们吸引了整个富饶的长江三角洲的地主豪绅的资本；中国的叛乱分子，他们制造了当前的骚乱问题从而引起了外国的干涉；还有那些唯利 是图、投机钻营的清朝官吏，这些人名义上代表着一个软弱得不能控制他们的政府。
上海自元朝以来就已经是一个县城。1871年的县志就记载，1813年全县人口约逾五十万，1852年还要多一点。①外国居留地开始开辟于城墙北面一段地区，在城墙同苏州河（中国人叫吴淞江）及较宽的黄浦江汇合处之间（见地图8）。早年外国领事和苏松太道台之间的有关安排都是很不正规的。不象后来别的口岸的安排那样，上海的领事们都没有从清政权那里正式获得租让给他们政府的租借区；对于这种租借区，领事们是可以转手再租给外国国民的。（譬如天津后来辟有八个租界，汉口有五个租界。）上海的情况则不同，虽然法国人、英国人和美国人开头都要求各有各的地区，可是早期的上海租地章程规定，外国人不得购买土地，但可允许他们直接同中国的土地所有者洽商永久租借事项，并通过他们的领事向清当局申报，然后从道台那里取得租地权。虽然法国居留区被人们称为“法租界”，并且由法国领事当局进行管理，但这是一点一点地拼凑而成，而不是一开始就作为一个单独的租界存在的。同时，占优势的英国人本着自由贸易的精神，在原来一百三十八英亩的英国居留地内欢迎任何国家的国民及其领事入境居住，因此它便逐渐扩展成为一个在整个条约制度下列强领事团共管下的国际自治区。由此产生的公共租界是一种独特的制度，它最后变成了对支配此地的英国人所特有的实用主义精神的颂歌；但是，它形成的过程却经历了二十年的酝酿期。②从1843至1853年在这些小居留区内，除中国雇员仆役或服务行业外，一般不让中国人居住。中国居民在1853年初估计仅五百人，但到3月太平军占领南京时出现了大批难民。几千名无家可归的中国人立即在外滩露宿或住进码头边的小船上；席棚、店铺和廉价住宅组成的新街道弄堂如雨后春笋那样涌现，以容纳这些人；于是外国居留地很快变成了一个中外杂居的城市。逃避太平军的难民不仅包括平民百姓，也包括有钱有地位的地主和商人家庭。在以后十年中，被迫离开家乡的绅士加入到上海社会中来，从而加速了长江下游的地主家庭与外国的接触和贸易往来。这样，在西方商人和中国统治阶级分子之间便出现了某种利害与 共的关系。在上海租有土地的西方人，现在通过把土地转租给不动产经营者和建筑业者而获利。到1854年年中，在一百五十栋外侨宅第之外增加了大约八千所中国住户。
这种中国人大大超过西方居民的中外杂居情况，并没有使上海居留地退还给中国人来管理。相反，上海旧城于1853年9月7日被粤、闽小刀会起义者攻占以后，外国居留地更加成为难民栖身之所。直到十七个月以后，即到1855年2月法国军队与清军把造反者赶出时为止的这段时期，上海的外国居留区始终被骚动和叛乱所包围。①各国领事虽然坚持中立立场，但他们不得不越来越多地承担地方政府的责任，其中包括涉及中国居民的审判事务。他们对较小罪行处以适当的罚款或收监，比较严重一些的案件就移交给中国当局。这时的道台是广东人吴健彰：此人原在公行中吴爽官的商行里做过事，捐了官，但继续在商业上与旗昌洋行的金能亨等人保持联系。1853年9月7日吴健彰被他的美国朋友救出县城；此后他继续和他们合作。一种新的中外利害与共的关系现在在上海与日俱长起来。除鸦片而外，从西方的进口都减少了，而茶叶，特别是丝的出口，却由于太平军破坏了中国国内的需求以及破坏了输往广州的路线反而有所增长。
这一切使得当地的中国人甘愿默认外国居留地的自治权，而且还出力帮忙保卫它。这种中外之间的共同利害关系就是上海能成功地取得独立地位的秘密所在。到1854年，建立新秩序的要素已纷纷出现，而且逐渐形成了一些新制度。
这一套混合的新制度中的一个内容就是海关雇用外国税务司的原则；根据这条原则，清朝海关雇佣外国人做中国的公务员，并监督外国商人遵守税则和贸易规定。这一大发明当然是长期发 展的产物。在1842年以后的时期英国领事在最初阶段曾试图监督英商交纳条约税则规定的关税。但是这一“领事为了稽私而进行干预”的做法立即引起商人的一片喧嚣，因为商人发觉他们可以通过威吓或利诱中国海关收税人员的办法，使双方在关税税额上私下成交，互相得利。用这种办法“诈骗皇帝”的关税收入，使守法的外国商人很恼火，认为这是不公平的竞争，但事实证明不可能有什么妙计使中国海关变得清廉，特别是在不诚实的外国人可以用武力相要挟，而善良的中国关员却缺乏武力的时候更是如此。到1850年，英国政府完全被合法贸易中的中外偷漏关税的行径所挫。平等执行条约税则这一条约制度的基石正趋于崩溃。
在五十年代初的第二阶段中，上海的英国领事阿礼国企图用拒付关税的办法威逼中国海关，但是这样做的结果只能伤害条约制度。第三阶段开始于1853年9月7日小刀会的起义，这时海关处于停顿状态。阿礼国要他的商人用期票缴纳根据条约规定应付的税款，以使贸易能继续进行。当兼管关税的吴道台征得清帝的支持要求纳税的时候，阿礼国领事的这种出具期票的“临时制度”最后不得不予以废弃。但是中国政府还不能在上海对外国贸易重新征收有利可图的关税，所以吴健彰开始在领事耳目以外的内地对外国货物课税。如果长此以往，这种作法就会破坏条约口岸制度。
与此同时，即到了1854年4月，围攻城内叛乱分子的清军已开始抢劫和威胁县城以北外国居留区的外国人。清政府当局无法控制他们。4月4日，阿礼国领事和他的美、法同事一起拼凑了一支由四百名水兵和商人志愿兵组成的混合部队，以四门大炮出击，在那次所谓“泥滩战斗”中肃清了居留区的西界。不象广州的商行区那样，这里的西方人是能够控制上海的局面的。
由于美国新监督官麦莲（在与省当局的谈判中他曾与英国人 密切合作过）的到来，在军事商业领域内也出现了政治家人物。1854年7月12日，上海英、美、法三国领事经与吴健彰谈判，终于就建立一种新的制度达成协议。作为关税监督官，吴健彰负责雇用由领事提名的外国税务司，使之规定外国商人的纳税额，和过去一样，它由中国海关银行接收。作为给他的一种甜头，吴健彰可以指望从“临时制度”时期以来所积累起来的关税期票中收到大约一百二十万银两或三十九万一千镑税款。（后来经过