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5。5 南京国民政府的困境
此时南京政府的财政因为大规模天灾的破坏，与南方的军事行动的经费，国家因应所需的支出几乎是毫无着落，又因为蒋介石当时急于解决华南的内战问题，在国民政府自顾尚且不暇的状况下，自然极不愿东北再发生任何事端。同时蒋、张二人也都认为，日本政府正在积极地与中国进行在东北扩张发展的交涉，只要中国避免给关东军找到军事冲突的借口，日本政府应该会约束关东军，而没有理由来放任关东军公然并吞中国的东北。
我们必须了解当时中国的全盘状况，才不致于误以为不抵抗的政策，是蒋、张二人“亲日”的选择。这个对日军挑衅不抵抗的权宜性政策，其中实在有着太多主、客观不得已的环境与背景。假如蒋张二人要是亲日，张学良随时都可以接受日本人的拥立，早就成为所谓的“东北王”；蒋介石也可以放弃东北主权，而得到日本大量的军经援助，以扫平群雄，成为中国的新领袖，根本不必如此辛苦的面对统一与建国的众多挑战。
而不抵抗政策也是得到国民政府内部多数主管的认同，不是蒋张二人私下可以说了就算数的，虽然这个政策是否是当时最佳的选择，是一个值得探讨的题目，在九一八事变之后，不抵抗政策也受到很多的批评与极大的压力，甚至几乎成为蒋张二人“不抗日”的历史罪名。但是所有的历史事实都清楚地证明，在当时的中国领导人中，蒋介石虽非“反日派”，但是绝对非“亲日派”，日本政府一直把蒋介石当成他们大陆政策最为主要的障碍，张学良与日本人更有国仇与家恨。而在七七事变之后，为抗日尽力最多的，正是蒋介石，而不是批评他们的人。
国民政府对日军挑衅会采取尽量容忍与暂时不抵抗政策的立场，甚至可以远溯自国父孙中山先生的告诫，以及蒋介石自己亲自的观察。孙中山先生的革命活动，曾经与日本不少政界人士有所接触与合作，他深知当时中日两国的总体国力，相差太远，因此他曾指出：“假如中日两国断交宣战，十日之内中国就会亡国。”而蒋介石出身日本士官学校，对于中日之间的国力与战力，更是有着清楚的了解，当时日本已经跻身为世界级的工业与军事强国，不但拥有全球最为精锐的陆、海军，国家与社会都已现代化，随时可以完成总体战的动员。
而当时的中国处在几十年不息的内战之中，国家意识极为薄弱，工业没有基础，政府财政运作困难，社会仍然处于封建时代的农业结构，军队不但装备落后，训练不当，更没有保卫国家的认识与能力。因此蒋介石认为，假如当时处在分崩离析状态的中国，要想和日本正式的进行作战，其结果要比满清末年的甲午战争还要悲惨，恐怕不但要割地赔款，甚至还会亡国灭种。所以蒋介石认为首先中国必须设法统一，然后才能集全国之力，推动现代化的建设与发展，如此才能拥有与日本一战的国力与军力。
早在一九二七年蒋介石北伐时，日本籍口护侨，出兵山东，迨蒋介石下台，日始撤兵；次年，革命军克济南，日本再度出兵山东，在济南惨杀中国军民，造成济南惨案（五三惨案），就是企图造成中日战争的冲突，以阻挠国民政府的北伐统一中国，蒋介石明知日军恶意的挑衅，但是仍然采取极低的姿态进行退让，就是避免中日提前爆发战争，而阻碍中国统一的大业，这就是中央军在山东所采取的不抵抗政策。蒋介石对于这个屈辱，不但在其日记中，有着势必雪耻的决心，其后蒋介石所有的政策目标，都在设法寻求如何的统一中国与复兴中华民族，以使中国有力量来击败日本的侵略。之后日本在国际社会反对以及中国抵制日货的压力下，被迫逐步的撤兵，山东的问题才暂时得到解决。这个结果也让国民政府认为，国际社会可以对于日本在中国无理的军事行动（若是妨害到其它国家在中国的利益），应该是可以产生某种程度的牵制作用。
5。6 东北的国防实力空虚
而当时在东北守土有责的东北边防军，其实只是奉系地方军阀所改编的部队，根本没有现代化的作战编组、训练与作战能力，同时又不接受国民政府直接的号令与支持，全是“土法炼钢”、自求多福的独立发展与运作，以军事的标准而言，只是改编的民团而已。多年以来，对于日本与苏联在境内拥有现代化装备与训练的驻军部队，一直是采取忍气吞声与息事宁人的做法。
一九二九年，张学良企图配合中央政府的清共政策，准备强行收回苏联在中东铁路的各种特权、搜查哈尔滨苏联领事馆，结果激怒了苏联，斯大林立刻调动大军反击。张学良事前根本没有想到会遭到红军部队如此强大、迅速的反应，故没有动员足够的兵力。苏联红军以现代化的作战威力，在极短时间之内，就围歼了东北边防军在中东铁路上的守军。当时在南京的国民政府，正在忙于对付内战，而无力支持（其实就是要支持，恐怕也是一样的惨败），张学良只有忍辱签下城下之盟，这就是“中东路事件”。这次的经验，让张学良觉得自己的维护国家的主权行动受到出卖，也让张学良了解到，南京的国民政府根本自顾不暇，无法有任何的能力支持东北对抗强权，而东北军的实力，真的还只是地方部队而已，根本没有力量与日苏世界级的军事强权单独作战，因此张学良清楚的知道，假如东北军与日苏爆发任何的冲突，一切只有由东北军自求多福。
在日本关东军的威胁日盛之时，张学良却将大军主力调入华北，以协助南京国民政府平乱，东北留守的兵力实在不足，部属又不断的发出告急的请示，造成他极度的不安，他原本想要赶回沈阳，处理对日本的交涉。但是张学良在五月底因为伤寒住院，七月底病愈之后，又因为华北的局势，出现日本策划的反南京政府的兵变，造成张学良进一步增派五个旅的兵力入关平乱。虽然华北的兵变很快地就被平息，但是局势仍然紧张，军队无法抽调回防东北。最后，张学良准备九月五日返回沈阳，不过在行前，又得知关东军可能会对他进行刺杀，因此打消回沈阳处理危机的计划，这时候，关东军准备在东北发动军事行动的准备，已经是山雨欲来风满楼的状况了。
5。7 不抵抗是政策而非个人误事
在这种危机与低迷的局势下，不但张学良滞留北平不归，东北大部分的军政首长，也都纷纷地离开职守，以规避应变事变爆发的决定责任，像身兼东北边防军副司令的吉林省主席张作相、黑龙江省主席万福麟都不在职责所在地掌控局势。在这种从南京、经北平到沈阳的“不抵抗政策”，阻碍了任何全局与深入的应变计划的拟订，而在事件爆发的紧急时刻，更是没有领导的主管可以指挥与应变，因此九一八事变爆发之后中，大部分的东北军都没有进行守土有责的有组织性抵抗，也就是裕仁日皇所说的：“中国守军有如宫廷太监一样的无能了。”
因此回到九一八事变当晚的现场，日军在北大营附近的柳条湖，爆破南满铁路之时，中国守军根本没有因为听到爆炸声音而出营查看，当日军向北大营发动军事攻击之时，驻守北大营的第七旅旅长王以哲当时根本不在营内（人在沈阳参加水灾募款晚会），下属的六一九、六二与六二一等三个团长，只有六二团长王铁汉于枪声后赶到营内。旅参谋长赵镇藩联络不到旅长王以哲，只有一再的以电话请示东北军参谋长荣臻，应该如何应变，所得到的答复居然是放下武器，任由日军进入。
假如东北军执行这个命令，根本就是要叫守军全成战俘，当然是东北军所不能接受的。最后旅参谋长赵振藩决定突围，而王铁汉团长决定下令自卫还击，这样北大营守军才一面突围，一面开枪还击。大体而言，整旅官兵大都能成功撤退到东山嘴子（这是事前第七旅上下唯一商定的共识），最后辗转进入山海关进行整补。
而当时在东北留守的最高军政负责人荣臻，在事发之后，虽然设法立刻与在北平协和医院养病的张学良取得联系，向张学良报告日军的攻击事件，由于当时无法确定日军攻击的真正意图，因此张学良初步的认为，这只是日军的演习挑衅而已，因此告诫荣臻，叫东北军绝对不可以开枪还击，以免给关东军制造军事冲突的借口。之后当荣臻发现，整个局势发展严重，日军这次的行动既不是挑衅，也不是演习，而是日军真正的军事占领之时，再设法请示张学良，但是电话已经被日军切断。
事变的当晚，张学良连夜在北平召开东北军政首长会议商量对策，最后的结论是，假如南京国民政府决定全面对日作战，东北军自当为前锋，否则目前可行的办法是，一为诉之国联，一为设法与日本进行直接的交涉。张学良也将状况与结论立刻报告南京。问题是，当时蒋介石刚好离开南京，前往江西的南昌行营，准备督导第四次对中共的围剿作战（其实就算蒋介石当时坐镇南京，也不可能有什么紧急应对的办法），因此当蒋得知九一八事变的消息之后，他除了指示东北军不抵抗之外，在二十日就兼程赶回南京处理这个历史的重大变局。
蒋介石在与南京国民政府领袖会商之后，以中国的局势危机四伏，日军甚至可能会借机发起对中国的侵略，当时的国民政府根本自顾不暇，因此只有要求张学良下令东北军，采取维持不抵抗的原则，以争取国际社会的支持。同时要求广州的国民政府，立刻派员与南京共商团结之道，二十二日南京国民政府发布“九一八事变告全国军民同胞书”，强调在中日国力悬殊之