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政府的作用
政府是怎么牵扯进来的，在某种程度上，政府是自愿合作的一种形式，是人们挑选来达到某些目标的方法，因为他们相信，政府是实现某些目标的最有效的方法。
最明白的例子是，人们可以自由选择居住在哪里，也就是说可以自由选择受什么样的地方政府的统治。你决定住在这个地方而不住另一个地方，其中一部分原因可能是地方政府提供的服务不同。如果它从事的活动你反对或不愿为之出钱，它们不是你赞成和愿意为之出钱的活动，那你可以迁到别处去。只要有选择，就有竞争，尽管竞争往往是有限的，但却是实实在在的。
然而，政府并不仅仅是一种选择。它还是一个机构，广泛地被认为拥有独断的权力，可以合法地使用强力或以强力为威胁，来使我们当中的一些人得以合法地强制另一些人。政府的这一更为基本的作用，在大多数社会里已随着时间的推移而发生了巨大变化，而且在任一特定时期里，政府的这一作用在各社会之间也存在着很大差别。本书的其余部分将用许多篇幅来论述最近几十年中美国政府的作用是怎样变化的和它的活动产生了什么影响。
在开始简要地论述这一问题的时候，让我们先考虑一个看起来很不相关的问题。假设有这样一个社会，其成员希望作为个人、家庭、自愿集团的成员或有组织的政府的公民，获得尽可能多的选择自由，那政府应该起什么作用呢，亚当·斯密在二百年前最为圆满地回答了这个问题：
一切特惠或限制的制度，一经完全废除，最明白最单纯的自然自由制度就会树立起来。每一个人，在他不违反正义的法律时，都应听其完全自由，让他采用自己的方法，追求自己的利益，以其劳动及资本和任何其他人或其他阶级相竞争。这样，君主们就被完全解除了监督私人产业、指导私人产业、使之最适合于社会利益的义务。要履行这种义务，君主们极易陷于错误，要行之得当，恐不是人间智慧或知识所能做到的。按照自然自由的制度，君主只有三个应尽的义务——这三个任务虽很重要，但都是一般人所能理解的。第一，保护社会，使不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，这就是说，要设立严正的司法机关。第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施（其建设与维持绝不是为着任何个人或任何少数人的利益），这种事业与设施，在由大社会经营时，其利润常能补偿所费而有余，但若由个人或少数人经营，就决不能补偿所费。①
①亚当·斯密：
《国富论》，下卷，商务印书馆 1979年版，第
252－253页。
前两项义务是简单明了的：必须保护社会上的每一个人免遭外国人或自己同胞的强制。没有这种保护，我们就不会有真正的选择自由。手执凶器的强盗在抢劫的时候常说，“你要钱还是要命？”这也是一种选择，但谁也不会说这是自由的选择，说受害者的交换是自愿的。
当然，正如我们将在本书中反复看到的那样，一个机构尤其是政府机构“应该”实现的目标是一回事，而这个机构实际实现的目标则是另一回事。负责建立某一机构的人的意图，同管理这个机构的人的意图往往大不相同。同样重要的是，所取得的结果常常同所希望得到的结果大不一样。
防止来自外部和内部的强制，需要有军队和警察。但军队和警察并不总是成功的，它们有时把权力用于同自己的职能很不相干的目的。要建成并维护一个自由的社会，一个主要问题就是如何确保赋予政府的强制力量只用于维护自由，而不变成对自由的威胁。我国的创建人在起草宪法时曾为此煞费苦心，但我们却往往忽视这一点。
亚当·斯密提出的第二项义务，不仅包括警察职权范围内的事，即保护人们不受肉体的强制，而且还包括设立“严正的司法机关”。自愿的交易，只要是复杂的或延续相当长的一段时间，就难免有含混的地方。世界上还没有那么好的印刷品，能事先写明可能发生的各种意外事件，确切说明交易各方在每一场合下的义务，因而总得有某种方法来调解纠纷。这种调解本身可以是自愿的，无须政府插手。在今天的美国，商业合同方面的纠纷，大多靠事先选好的私人调解人来解决。为适应这一需要，产生了一个庞大的私人司法体系。但是，最后的裁决，往往仍然要由政府的司法机关来作出。
政府的这个作用还包括制定一般性规则，也就是制定自由社会的公民在进行经济和社会活动时应遵守的规则，以便利自愿的交易。最明显的例子是私有财产的含义究竟是什么。我拥有一所房子。如果你驾驶私人飞机在我屋顶上方十英尺的空中飞过，这算不算“侵犯”了我的私有财产，如果是在一千英尺或三千英尺的空中飞过呢，我的产权止于什么地方，你的产权始于什么地方，并没有“自然的”规定。社会主要是靠习惯法来规定产权的含义，虽然近来立法所起的作用不断增加。
亚当·斯密提出的第三项义务，是人们最争论不休的问题。他本人认为这项义务适用的范围很窄。但有些人却一直用它来为政府开展极为广泛的活动作辩护。依我们看，斯密提出的第三项义务是政府应当肩负的一项正当义务，其目的在于维护和加强自由社会；但政府也可以以此为理由，无限扩大自己的权力。
其所以正当，是因为通过严格自愿的交易生产某些货物和劳务花费太大。让我们来看斯密在说明第三项义务时所举的一个简单例子：城市的街道和公路可以通过私人的自愿交易来建造，费用靠征税偿付。但征税的开支同建造并维修这些街道或公路的花费相比，往往过于庞大。所谓“公共工程”，是指那些不是“为了任何个人的利益而建立和维持的工程……但它们”却值得“大社会”来建立和维持。
一个更不易捉摸的例子涉及对“第三者”的影响。“第三者”是指某一交易以外的人。这个例子说的是“烟尘的污害”。你的炉子喷出烟尘，弄脏了第三者的衣领。你无意中让第三者付出了代价。如果你愿意赔偿，他也许乐意让你弄脏他的衣领——但是要找出所有受到影响的人，或者这些人要找出谁弄脏了他们的衣领，要求你各个赔偿损失或者同他们各个达成协议，是根本办不到的。
你加给第三者的影响也可能并不需他们付出代价，反倒给他们带来好处。你把房屋周围绿化得很美，使所有过往行人都享受到这景色。他们可能愿意为得到这样的特权偿付点什么，但是要他们为观看你可爱的花草而缴钱，是行不通的。
用行话来说，“外界的”或“邻居的”影响会使“市场失灵”，也就是说我们不可能让受到影响的人得到补偿或付出代价，因为这样做费用太大；第三者被强加了不自愿的交易。
我们做任何事情，几乎毫无例外地都会对第三者产生一些影响，不论这种影响是多么微小，或受到影响的人距离我们多么遥远。结果，乍看起来，似乎政府采取的任何措施都是正当的，都是亚当·斯密的第三项义务所允许的。但这纯粹是误解。政府的措施也会对第三者产生影响。“外界的”或“邻居的”影响不仅可以使“市场失灵”，而且也可以使“政府失灵”。如果这种影响对于市场交易是重要的话，那它对于政府采取的旨在纠正“市场失灵”的措施多半也是重要的。私人活动对第三者的影响之所以意义重大，主要是因为难以弄清给外界带来的损失或好处。在容易弄清谁受到损失、谁得到好处而且损失、好处各有多大时，人们可以很容易地用自愿交易代替不自愿交易，或者至少是要求得到补偿。如果你的车子撞了别人的车子，责任在你一边，那政府可以迫使你赔偿对方的损失，即使这种交易是不自愿的。如果能很容易地弄清谁的衣领将被弄脏，那你就可以赔偿将要受到影响的人，或者反过来，他们可以付钱给你，好使你的烟囱少冒些烟。
如果私人方面要弄清谁给了谁损害或好处，是困难的，那么要政府做到这一点也是困难的。因此，政府试图改变这种状况的努力最后只会把事情搞得更糟——把损失加到无辜的第三者头上或者让侥幸的旁观者得到好处。为了开展活动，政府必须抽税，这本身就影响纳税人的作为——这是对第三者的另一种影响。此外，政府权力的每一次扩大，不管是为了什么目的，都会增加这样一种危险，即政府不是为其大多数公民服务，而是变成一些公民压迫另一些公民的手段。可以这样说，每一项政府措施都背着一个大烟囱。
自愿安排接受第三者影响的能力，比我们骤看到时所想象的大得多。举个小例子，在饭馆里面付小费是一种社会习俗，可以使你为你并不认识或不曾见过的人提供更好的服务，反过来，也使你从另一些不知其尊姓大名的人那里得到较好的服务。不过，私人行动的确对第三者产生了非常严重的影响，因而政府有足够的理由采取行动。我们应当从滥用斯密的第三项义务所带来的恶果中吸取教训，但教训不是政府无论在什么情况下都不能进行干预，而是主张干预的人要肩负严格把关的责任。我们应当对提议中的政府干预详加考察，权衡得失，再行定夺。这样做，不仅因为政府干预的看不见的代价难以估计，而且还出于其他一些考虑。经验证明，政府一旦从事某项活动，就很难停止这项活动。那项活