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与此同时，由于立法条文对于部分违法行为强制性法律责任规定的轻微，导致执法部门的执法也不可能真正“强硬”，即使执法部门在法律规定的范围内按最高处罚上限“顶格”处罚，对有的违法者来说仍然是无足轻重的责任。要改变这种状况，必须强化违法责任规定。
3。对地方政府的责任约束不足
地方政府是推动循环经济发展的强大推手，立法规定地方政府在发展循环经济中的法律责任非常必要。截至目前为止，我国的循环经济领域在很多具体立法和条款中均规定了地方政府应当对当地循环经济发展负责，并把循环经济发展状况作为考核地方政府及其领导人政绩的重要尺度。如《循环经济促进法》第十四条规定：“国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院统计、环境保护等有关主管部门建立和完善循环经济评价指标体系。上级人民政府根据前款规定的循环经济主要评价指标，对下级人民政府发展循环经济的状况定期进行考核，并将主要评价指标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”《节约能源法》第六条规定：“国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度，将节能目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。省、自治区、直辖市人民政府每年向国务院报告节能目标责任的履行情况。”
从前面的立法规定来看，现行的循环经济立法仅仅对地方政府提出宣言性要求，并没有对地方政府违反循环经济立法出现严重后果时如何承担法律责任作出具体可操作性的规定。这样导致的结果是，一方面，由于地方政府发展循环经济的法律责任不明确，其行为实际上没有受到应有的法律约束，其违法行为所产生的负面后果，最终被转移给社会其他主体或由全社会来承担；另一方面，正是由于缺乏强有力的法律责任规范，对地方政府的决策者而言，以牺牲环境为代价的经济“线性增长”模式在一定程度上得到了法律的“默认”，其行为也似乎具有某种“合法性”。可以认为，这种政策宣示性的规定和要求，不可能真正促使地方政府严格执行，从而也就不可能约束地方政府切实推进循环经济发展。
总之，现行立法虽然规定了政府责任，但是有关地方政府的责任规定很不具体，没有可操作性的实施机制，对地方政府的政策和行为缺乏具有法律强制力的硬约束，从而无法真正落实政府责任。
4。责任激励机制难以落实
长期以来，我国在促进循环经济发展的法律制度建设和法律实施等方面，强调并习惯于发挥政府的主导作用，一贯善于运用行政强制措施来推进相关主体发展循环经济的责任，即使有经济刺激和公众参与措施也是依赖行政手段予以保证实施，具有行政强制的性质。（11）这造成的局面是：立法关于责任的规定以强制性责任为主，倡导型责任不足；企业、其他组织以及公民承担责任更多地出于被动强制，而不是主动自觉，责任激励机制难以落实。
从立法形式上看，《循环经济促进法》第五章共七条专门规定了促进循环经济发展的有关激励措施，包括专项资金激励、对科技创新的财政支持、税收优惠、重点投资领域和金融支持、价格、收费和押金制度、政府绿色采购和表彰奖励等制度。这些规定对于发展循环经济的激励不可谓不全面。但是，尽管立法规定了这些激励机制，但其有效实施完全取决于政府及其有关主管部门的态度，而没有法律的强制保障。对于受激励的企业、其他组织和公民而言，他们也不可能因为上述激励机制或者优惠政策无法落实而寻求法律上的救济，因为立法没有规定相应的激励救济机制。这就使得立法规定的激励机制基本上靠行政主管部门的自觉实施，而这种自觉性能否正常发挥是存在不确定性和风险的。
客观来说，由于中国的历史传统和现实因素，许多情况下依靠政府推动和行政强制，的确能够在短时间内推动循环经济的发展。但是，这种责任实施机制的缺陷也是显而易见的。一味运用行政手段推动循环经济发展不仅容易使循环经济背离市场经济的内在客观规律，拔苗助长，而且很容易滋生腐败现象，造成“政府失灵”。国内外的很多经验事实表明，命令控制式的环境管制措施具有很多弊端，（12）其导致的最后结果是，管制成本过高，而管制效果并不明显。
总之，我国促进循环经济发展的责任落实方面，过多依赖行政强制措施和管制机制，而责任激励机制不足，导致相关主体的积极性、主动性不强，循环经济的发展受到很大的局限。在当前及今后相当长一段时期内，我国绝大多数地区仍将处于城市化与工业化发展的初期或中期阶段，发展循环经济、建设生态文明、创建环境友好型资源节约型社会，必须积极引导和鼓励社会各个层面积极参与，承担相应的法律责任和社会义务。而如何通过有效的责任激励机制，把企业对环境保护的关注内化为企业的自觉主动行为，把经济线性增长的模式转换为循环型发展模式，是学术界、企业界和政府层面应当共同关注和应对的议题。
5。责任内容不全面
从历史的角度来看，循环经济对于各个主体特别是企业提出的责任要求是随着时代的发展而不断变化的。在环境问题刚刚产生，环境管制的早期，立法对企业提出的责任主要是要求企业内部控制和减少末端污染。而随着环境问题日益严重，环境管制措施开始捉襟见肘。许多事实表明，由于受各种主客观因素的影响和限制，即使每个产业的每个过程每个阶段都做到控制污染保护环境，也仍然不能保证所有的产业和整个的过程都没有负面环境影响。（13）社会化大生产的实践也表明，由于专业化程度的不断提高和社会分工的日益细密，单一企业和产业在整个社会化大生产中所处的比重越来越小，仅仅依靠单一企业和单一产业生产过程的物质循环是不够的，还必须延伸到整个经济生产过程。换言之，立法在关注企业内部生产过程中的污染控制和物质循环的同时，还必须关注整个社会层面的污染控制和物质循环，必须关注产品的整个生命周期，从有利于环境的生态设计开始，进而到有利于环境的原材料采购、产品制造和生产，到最后有利于环境的回收和利用。因此，在局部控制之外，还必须从所有产业的整体，乃至整个社会从生产到消费再到废弃物的回收利用这样的产品生命周期，来把握企业和全社会所有主体在控制环境污染、发展循环经济中的责任和角色，这样才能真正促进循环经济所要求的减量化、再利用和资源化目标。而这，也正是循环经济时代赋予企业和其他社会主体在各个环节以相应责任的原因所在。
正是在这样的背景下，现行立法对于各个主体尤其是企业在循环经济方面的责任作出了很多硬性规定，有力地促进了相关主体发展循环经济的实际行动。
但是，从生态文明的要求来看，有关各主体发展循环经济的责任内容的规定还不全面，不能适应循环经济发展的实际需要。比较典型的是关于生产者责任延伸制度的规定还存在不足，对于生产者责任内容的规定还不全面。
从现有立法来看，《循环经济促进法》第十五条是目前有关生产者责任延伸制度的最全面规定。该条的具体内容是：“生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收；对其中可以利用的，由各该生产企业负责利用；对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各该生产企业负责无害化处置。
对前款规定的废弃产品或者包装物，生产者委托销售者或者其他组织进行回收的，或者委托废物利用或者处置企业进行利用或者处置的，受托方应当依照有关法律、行政法规的规定和合同的约定负责回收或者利用、处置。
对列入强制回收名录的产品和包装物，消费者应当将废弃的产品或者包装物交给生产者或者其委托回收的销售者或者其他组织。
强制回收的产品和包装物的名录及管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门规定。”
而与上述条款相比，其他立法对于生产者责任的规定则明显比较狭窄。比如，《固体废物污染环境防治法》第十八条规定：“生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装进行回收”。该条仅仅规定了对于列入强制回收目录的产品和包装物的强制回收责任。《清洁生产促进法》第二十七条规定：“生产、销售被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须在产品报废和包装物使用后对该产品和包装物进行回收。强制回收的产品和包装物的目录和具体回收办法，由国务院经济贸易行政主管部门制定。国家对列入强制回收目录的产品和包装物，实行有利于回收利用的经济措施；县级以上地方人民政府经济贸易行政主管部门应当定期检查强制回收产品和包装物的实施情况，并及时向社会公布检查结果。具体办法由国务院经济贸易行政主管部门制定。”这种强制回收规定，在一定程度上反映了生产者责任延伸的思想，但同时也存在一些问题。一方面，与《循环经济促进法》的规定相比，该规定在生产者的责任内容上还规定得比较狭窄，不够全面，没有规定生产者对不能回收利用的废弃产品和包装物进行无害化处置的责任；�