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第二节 以生态文明理念重塑循环经济法律责任
循环经济是生态文明理念在经济社会领域的具体贯彻落实，而循环经济法律责任则是确保生态文明理念的要求在循环经济发展过程中得以切实体现的制度保障。现行循环经济法律责任存在诸多不足，必须以生态文明理念为指导，从各个方面重塑循环经济法律责任。
一、完善强制性行为的责任约束机制
建议在立法修订时，完善对于部分强制性行为的责任约束机制，以形成“权利—义务—责任”这样完整的规范链条。譬如，在《循环经济促进法》的“法律责任”一章补充规定有关主体违反循环经济发展规划制度的法律责任。由于规划在循环经济发展中的重要地位，应当保证循环经济发展的相关要求在规划内容中得到切实体现，为此，规定规划编制机关和审批机关的法律责任是必要的，这也是行政问责制的基本要求。只有建立了必要的责任约束机制，规划编制机关才能按照法律要求积极编制规划，并确保规划内容满足法律规定的各项必备要件。也只有建立了必要的责任约束机制，规划审批机关才能认真审查规划内容，确保规划内容的科学性，确保规划实施的有效性。
又如，立法应当健全总量调控制度的法律责任机制。政府及其有关部门是宏观调控的主体，也是实施总量调控制度的主体，其对总量调控制度的功能发挥着关键作用。因此，应当参照《水法》、《土地管理法》和《水污染防治法》中对项目建设单位违反总量控制而承担相应法律责任的规定，建立对政府及其相关部门违反建设用水、用地和污染物排放要求而实施违法审批总量的法律责任机制，以约束其依法行使总量调控权力、依法审批项目建设单位的建设用地、用水和污染物排放要求。
二、强化违法行为处罚力度
要消除“违法成本低、守法成本高、执法成本高”的现象，必须对违法行为施以“重拳”，强化法律责任。对此，建议适当提高对一些违法行为的处罚力度。比如，针对《循环经济促进法》第五十条第二款法律责任偏轻的规定，应当强化对违反淘汰名录制度的行为的处罚力度，适当提高对违法者的罚款额度或处罚程度。对此有两个改进的思路。一个思路是按违法所得（或违法者年营业额）的倍数处罚，使违法者在根本上无利可图从而淘汰相应技术、工艺、设备或材料。这种思路比较灵活，照顾到不同企业的不同情况，使处罚更加客观公平，但违法所得或年营业额不容易确定，从而不太方便执法操作。另一个思路是参照该条第三款的规定，提高罚款的绝对数额，如将“五万元以上二十万元以下”的罚款标准提高到“五万元以上一百万元以下”。这种思路更加方便具体执法，但是不够灵活，行政处罚自由裁量的空间可能没有前一种思路中的那么大。由于目前我国循环经济执法队伍能力建设还不尽如人意，为统一执法标准和尺度，防范滥用自由裁量权，同时最大限度地方便执法实践，笔者建议在尊重现行立法以绝对罚款额度为处罚标准的基础上，以第二种思路为模式，将最高罚款额度提高到一百万元。这样一方面提高了处罚标准，另一方面适当增加了执法自由裁量的空间，同时也不会造成滥用自由裁量权，从而使违法者出于根本经济利益的考量而不敢用或者不愿意采用列入淘汰名录中的技术、工艺、设备或材料，进而达到威慑效果，真正实现淘汰制度的应用功能。
强化违法行为处罚力度，重点是加强对企业违法行为的责任。企业责任扩大化的趋势（21）与环境问题制度的发展阶段密切相关，是环境管制不断松动而其他手段综合运用的结果。企业责任扩大化趋势，主要体现在几个方面：第一，通过严格责任、因果关系证明之转移、民事赔偿巨额化等促使企业选择适应环境的行为，如通过ISO14000环境管理体系，成立循环型经济的生产与贸易组织；第二，公害行为的刑罚化，充分发挥刑罚的吓阻机能——针对刑罚中的徒刑而言，其所造成的损害与一般经济上的损害却有本质上的不同。由于自由与时间往往非金钱所能购得，徒刑所带来自由与时间上的牵制，往往造成最大的吓阻力量；第三，以公害行为刑罚化与民事赔偿巨额化为中心，亦使上述第二种趋势加速发展，而软性协商或民主参与方式，亦是循环型社会的参与模式所必须；第四，民事赔偿的巨额化，可以使危险废物降至最低点，符合循环型社会的“减量化与无害化”原则。（22）
三、强化地方政府的法律责任
地方政府及其领导人是落实循环经济法律责任的重要主体。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。该文件适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员以及上列工作部门内设机构的领导成员。该规定不仅明确了需要对地方政府负责人实行问责的具体情形，也明确了应当对地方党委及其相关部门的领导成员均实行问责。
循环经济立法应当进一步明确地方政府发展循环经济的法律责任。笔者认为，循环经济法律责任中最重要的是环境法律责任。有专家认为，对于地方政府未完成环境保护目标责任、未考虑环境影响造成决策失误、处理不当造成重大污染事故、有明显的环境不作为等情形，法律应当设定明确的法律责任。必要时，应当追究地方政府主要负责人的环境行政责任甚至刑事责任。此外，为了切实落实地方政府发展循环经济的法律责任，建议最高人民法院及时作出司法解释，对如何追究地方政府主要负责人的法律责任作出具体的司法指导意见。（23）因此，循环经济立法应当积极吸收上述专家意见，强化地方政府发展循环经济的环境法律责任。
从制度层面而言，建立促进地方政府对循环经济发展情况负责的科学考评和奖惩机制，健全地方政府循环经济发展目标责任制，强化对地方党委和政府履行法定职责的考核，把干部考核评价与决策目标、执行责任有机结合起来，是落实党中央的重大决策、切实促进循环经济发展的根本保障，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，也是循环经济立法不断增强实效的有力保障。因此，建议在修订循环经济相关法律时，以党中央国务院的有关文件精神为指导，加快完善落实地方政府对辖区循环经济发展情况负责的法律规范，（24）并加强执法和监督。
四、强化责任激励机制
企业是循环经济发展的主体力量。促进循环经济发展，必须在行政管制手段之外，更多地运用经济刺激与奖励机制，以落实企业责任。循环经济发展目标的实现，如果只有反面的抑制性和惩罚性的管制措施，而没有正面的激励性和引导性的激励机制，则循环经济很难有效推行。关于激励机制在循环经济中的重要作用，有学者生动地指出，发展循环经济，从政策方面要给予激励，“就是让干好事的人，搞环境保护、搞资源节约的单位和个人，从中得到实实在在的好处，这样的话，他们才有热情和干劲。概括起来叫做把胡萝卜和大棒结合起来，大棒要硬，打起来要疼，胡萝卜要切切实实经过努力才能吃得到，而且胡萝卜要甜”（25）。
对此，美国的立法例具有积极的启示意义。1995年美国联邦环境署发布了《鼓励自我监督：发现、披露和防止违法》（Incentives For Self…policing：Discovery，Disclosure，Correction and Prevention of Violations）的政策，给予那些按政策自愿发现、披露、改正其违法行为的主体减负法律处罚的优待。该政策包括九个条件，某个组织如果符合所有这九个条件，即可以免去针对违法所得罚没的100％，没有符合其中的第一个条件（即系统地发现违法），但符合其余八个条件的，有资格减轻针对违法所得罚没的75％。在刑事处罚方面，环境署在一个实体满足了从第二到第九个条件，不管它是否满足第一个条件，只要它善意地进行自我监督、发现和披露违法行为，并采取了系统方法阻却违法行为再次发生的情况下，会选择不向司法部或者其他有权提起公诉的部门提议进行刑事检控。（26）从美国对于企业环境责任的管制来看，这是典型的“胡萝卜加大棒”式的政策激励机制。
就我国而言，有关循环经济发展的激励机制一直存在，但在实际中的作用发挥还不尽如人意。为了充分发挥有关激励机制的作用，国务院及其有关主管部门应当按照《循环经济促进法》和其他相关立法有关激励措施的法律规定，通过制定行政法规、部门规章或者规范性文件的形式，将有关激励措施明细化、具体化，做到切实可行。具体包括：财政部门应联合有关部门，及时出台有关专项资金扶持政策和科技创新的扶持政策；税务部门应会同有关部门尽快出台有关税收优惠政策；宏观经济调控部门应及早制定有关循环经济发展的优先投资领域名录；金融部门应及时出台有关的金融支持政策；政府采购部门应抓紧制定有关绿色采购的具体规章制度。
通过设置上述有效的激励机制，促使企业更加积极主动地从事有利于发展循环经济的活动。有学者已经指出：没有企业主动承担环境责任就不会有循环经济的深入和发展；随着循环经济的不断深入发展，社会对企业的环境责任和角色提出了进一步的要求。可以说，企业主动承担应有的环境责任已成为推动循环经济发展的最终动力。（27）这既符合社会发展循环经济的公共利益要求，也符合企业提升自身竞争优势和社会责任形象的要求。
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