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振龙：审计长关于加强中央预算管理的意见共提了四条，都是非常有针对性的：细化中央补助地方支出预算，增强资金分配的透明度；完善政府投资管理和审批体制，提高资金使用效益；改进税收管理机制，坚持依法治税等。这些建议都是从制度的角度提出的，说明了目前在制度建设上存在的问题，应当引起足够的重视。
第三部分：中国市场经济审计如何独立
《21世纪》：在现代国家里，审计署主要起哪些作用？ 崔振龙：关于审计署职能的问题，有一个发展的过程，以前审计机关一直定位为维护经济秩序。从最近几年发展来看，我们逐渐认识到，审计在民主政治的建设上可以发挥作用，这也是一个进步。 审计首先针对政府行为，特别是公共财政制度建立以后。不可否认，由于审计对政府经济活动加强监督，在反腐败当中的作用正在凸显，各国审计机关都承认审计机关在反腐败当中的作用。 我们原来审别的部委可以，但是不能审财政部，1995年审计法出台以后可以了，应该说覆盖面都有了。尤其是现在，应该是没有什么阻碍。就目前实践来看，审计署应该是没有受到其他行政机关的影响。 《21世纪》：审计署之所以能够实施“铁腕审计”，其独立性至关重要，随着审计署地位的显著提高，这种独立性如何进一步加强呢？ 王东京：审计署这样的机构特别要强调独立性。国家审计署在国务院领导之下，这里面隐含了一个前提，就是国务院的决策是永远不会错的。我们相信本届政府的总理、副总理、国务委员都勤政廉政，不会盲目决策。但是，一届政府只能管几年，制度设计才能管千秋万代。怎么样对国务院决策进行审计呢？现在还处于“够不着”的状态。 所以，我建议审计署划归人大，增加审计的独立性，这样审计署不仅可以监督几大银行、监督财政部、发改委，还可以审计国务院的决策效果。 朱小平：我觉得审计署不是出纳会计，它只能是事后的报告，而不可能越俎代庖，进入监督决策层面。而且，在实践中，完成了事前审计，事后也不好再进行监督。 张以宽：在提高审计独立性方面，将审计署划归人大领导还是难以解决问题。西方很多国家的审计机关隶属于议会，但我国的人民代表大会制度不同于西方的议会制，我们国家审计机关确定归国务院领导，现在马上划归人大来领导也不行，人大的力量需要加强。 关于审计署的部门归属，可以有几种考虑，一种是建议成立审计委员会，隶属于国务院但高于一般的部委；也可以将审计署和监察部合并，使审计、监察一体化；还可以成立国家审计委员会，由国家主席直接领导，这在日本、菲律宾都有先例。 崔振龙：我们现在所谓监督不到位主要指决策领域，尤其是高层的决策，但实际上，决策会直接影响资金的流动，有流动都是可以监督的。 这里存在一个问题，就是审计机关对决策本身是不是可以拥有监督权。这要考虑两个方面，首先，如果是一个完善的人民代表大会制度，最高权力机关在国家预算管理当中实实在在发挥作用，这些问题应该是由决策机关拍板，审计机关由谁来领导都可以。如果这个问题解决不了，划在哪儿都不行。 其次，对于高层政府决策审不审的问题，在世界范围内是普遍存在的。澳大利亚就很明确，他们认为，新一届政府是选民选出来的，对其政策下面具体活动可以审，但是这个政策的好坏，只能由选民下一届投票的时候评价。所以，我们讲审计的独立性不可否认是非常重要的，但是任何形式的独立性都是有限的，不存在绝对的独立性，都是相对的独立性。 独立性也体现为两个方面，一个是形式上的独立，即组织机构独立。另一个是精神上的独立，比如说审计长自己能不能做到客观公正，这也是很重要的。现在社会上称“铁腕审计”，事实上承认了审计长有精神上的独立。 审计长曾经表示，不断后路当不了审计长。其实，在世界上很多国家，当过审计长的人，以后再也不能任公职了，这是公职的最高境界。在我们国家，审计最后还是服务于我们党的执政，党的执政有很多平台，人大和政府是在党领导下的两个执政平台，审计机关设在哪个平台上取决于是否更有利于监管。我认为，目前的体制还是比较合适的。 《21世纪》：我国对地方各级审计机关实行双重领导体制，审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责，这会不会影响地方审计的独立性？ 王东京：对于地方审计机关，还是垂直领导比较好，有利于独立性的发挥。审计机关属地方领导，很难监督地方的最高行政长官。道理很简单，刀刃砍不着刀把，自己不可能监督好自己。 崔振龙：我的看法不太一样。审计长接受记者采访的时候也说，地方审计机关受政府干涉确实存在。但是，我们设计审计制度的时候，审计是为了监督预算执行的，是一级政府一级预算，对这一级预算的监督应该也是在同一级。如果我们什么都搞上下垂直领导，要地方政府干什么？ 王东京：地方政府有很多事要做，但监督地方政府的职能，绝不能由地方政府自己代理。过去的问题是该收的没有收，该放的没有放。比如投资决策权是要放的，但工商、审计、监察都要收。
第三部分：中国市场经济效益如何审计
《21世纪》：审计署也提出来2003年到2007年两个并重，就是财政财务收支的真实合法与效益审计并重，审计与专项审计调查并重，这里面强调效益审计和专项调查审计，在这方面目前执行层面存在哪些问题呢？ 崔振龙：《审计法》当中已经确定了审计工作的三大目标，真实、合法、效益。效益从立法初始阶段，就定为审计工作的目标。就是说，效益本身就是经济责任的一个组成部分，其中不仅仅要真实、合法，也包括合理有效使用国家资产。所以，搞效益审计，这本身就是审计工作的组成部分，从世界范围来看，这恰恰还是一个重点，尤其是发达国家，合规性问题已经解决得比较好，发现的问题比较少，所以审计机关重点就是关注这个问题。从我们国家的发展趋势来看，审计机关要强调效益，如果我们解读一下今年的审计报告，有相当一部分是效益审计的结果。 张以宽：效益审计简单地说就是“考其出入、以定刑赏”，看项目的经济、效率、效果，我们统称为经济效益，主要看这个项目跟你原来的设想是不是达到了预期的设想。 效益审计以前在审计署工作安排上没有放到重点。现在，人民民主意识加强了，纳税者要求搞效益审计，其实效益审计在国外已经有三十多年的历史了。以后，审计领域还逐步扩大，比如说环境审计也要搞。 王东京：比如说在某地方修路，效益不是一两年可以看出来的，怎么衡量效益呢？ 崔振龙：第一可以看修路是不是做到经济节约了，第二可以看工作效率，是不是按照计划时间完成了，质量是否有保证，主要看修路设定的目标是否实现，而不一定考虑经济上的回报率。 王东京：现行的审计不也在这样做吗？我认为效益审计至少还应包括一项内容：即某个项目从经济效益方面看，当初到底该不该上马，决策到底对不对。这样，就可以为政府今后的决策提供一些经验与教训。
第三部分：中国市场经济审计之后如何问责
《21世纪》：无论效益审计还是专项审计，都需要大量的审计资源，我们也注意到审计署开始加强地方派出机构的人力，在人员扩张上目前已经开始做了一定的努力，这在以后是一个方向吗？〖HT〗 崔振龙：驻部门审计局原来是190人，现在是增加了一些人，但也不是很多。实际上，更大的变化在于审计的重点转移，原来我们大量地审计企业，企业市场化以后，特别是国有企业数量在减少的情况下，审计更多的就是关注国家预算资金。中央这一级各部委有相当大的预算资金分派权，现在强调各部委审计局职能加强，包括人员的增加，就是要进一步加强中央预算资金审计。 《21世纪》：有人提出撤掉县级审计机关，你怎么看？县级审计机关存在哪些问题？ 崔振龙：现在县级审计机关最大的问题是纳入监督范围的事项越来越少，国有企业有进有退，县级国企基本上属于退的范围，监督的范围越来越小，这是一个挑战。第二个挑战就是由于政府管理中存在的问题，很多县级审计机关成为了一个安排人的地方，乡镇合并之后，很多乡干部没有地方去了，进到审计局成了很好的选择，一个审计局十几个人，五六个副局长，一个驾驶员，一个打字员，会干活的很少，这样的情况大量存在。 怎么改呢？这个问题不好说，县级审计机关，是写在宪法里面的——县以上人民政府设审计机关，这也是宪法确立的一项制度，轻易撤销也不那么简单。目前审计署已经开始进行调研。 《21世纪》：在审计结果清晰之后，由谁来问责，怎么问责，都是不容回避的问题，纪委在哪里，司法机关在哪里，成为焦点问题。那么，审计署的工作如何跟人大、纪检、司法机关相协调呢？ 王东京：如果真审计出来是违纪的，那么由纪委处理，违法的由司法机关处理。现在我担心的就是很多政府违规是集体行为，这不像个人违纪，可依法追究个人责任，集体负责、通报批评没有用，起不到惩前毖后、杀一儆百的作用，一定要有人负相关责任，就是要一把手负主要责任，避免把过去所谓集体负责做一个挡箭牌。 崔振龙：问责有这样几个方面，就个案