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第三，军费浩繁，币银剧减。西北两路大军，人数众多。雍正七年正式下谕出征时，北路有京城八旗兵六千名，车骑营兵九千名，奉天、船厂、察哈尔、索伦、土默特、右卫、宁夏七处兵八千名，有总统将军、副将军、参赞大臣、前锋统领、副都统、总兵、副将、侍卫、参将、游击等将官七百五十三员，西路有兵二万六千五百名，文武将官三百二十四员，漠南四十九旗蒙古王公和漠北喀尔喀三部王公，也派有大批蒙古兵士从征。和通泊失败以后，清廷又急忙赶派兵马增援。雍正十二年八月，北路军营有满洲、蒙古、绿旗兵六万零三百余名，西路有兵数万，加上各部蒙古兵，共有兵士十余万人，另有随同将官士卒的跟役十万余人。这几十万人每年所需兵饷，数量相当大。仅雍正九年二月从北京八旗挑选的旗下包衣兵二千名，每名就给其家主银一百两，其父、母、妻、子每人给家主身价银十两，每名还照马甲之例发给钱粮、马匹、器械，又赏一百两，共计用银数十万两。作战所用的大炮、枪支弹药、弓箭、刀、枪，官兵的军服、帐篷、车辆，又需巨万银两。按官方规定驻兵一万，“需粮料十万佘石”计算，这远离京师万余里的十余万大军的食粮和十几万匹战马的饲料，每年需粮一二百万石，而道路遥远，交通不便，运到军营的一石粮，常需花十几石的用费。这一切，耗费了数千方两白银，使国库存银急剧下降。雍正中户部库存银六千余万两，自七年用兵准部以后，“动支大半”，乾隆帝即位时，只剩下二千四百万两。
第四，干戈不停，全国难安。十余万大军转战于数千里之外，延续好几年，军情瞬息万变，胜负难卜，安危未定，使清廷不得不全力以赴，专注于对准部用兵事项，为此特设“军需房”，著名的雍乾以后具体议处国政的新的中央机构“军机处”，就由此而出现了。这固然是政权机构的一大改革，但是，它也表明对准部的用兵，占据了何等重要的位置，使得清廷无法对其他方面的大事认真考虑。雍正七年以后，清廷没有在政治、经济等方面采取新的重大改革措施，恐怕与此是不无关系的。而且，十几万兵士的佥派、补充和更换，也是一个令人非常棘手的难题。这样大数量的军队，是从全国各地征调而组成的，北京、奉天、吉林、黑龙江、山西、山东、江苏、湖北、陕西、甘肃、宁夏等省的满洲八旗兵士，皆奉命派至军营，遇有伤亡或年限太久，则从本地征补。雍正帝还专门挑选了几千名能挽硬弓体壮力大的勇士，加以训练后派到前线。大军由各地开往西、北两路军营，沿途所需粮草马骡车辆，数量巨大，州县竭尽全力，也难备办齐全，尤其是陕西、甘肃，更是交通要道，负担尤为沉重，军民痛苦不堪。漠南科尔沁等四十九旗蒙古和喀尔喀三部蒙古，既要派出大批士卒从征，早要供应大量马、驼、牛、羊，仅雍正十年十一月，清靖边大将军锡保一次就向各部王公“采买”军马十万匹、羊四十万只、山羊十万只。总而言之，用兵西北，闹得全国不得安宁，长期延续下去，后果不堪设想。
正是由于这样严酷的形势，使得雍正帝决定停兵议和，而噶尔丹策零也因两次败于喀尔喀策凌额驸手下，伤亡惨重，元气大损，愿意休战，因此，从雍正十二年八月起，双方开始谈判。八月初三日，世宗遣侍郎傅鼐、额外内阁学士阿克敦、副都统罗密赍谕，前往准噶尔，与噶尔丹策零议和，并将大军后撤，以示议和诚意。策零同意议和，但提出以哲尔格西拉胡鲁苏为喀尔喀游牧地界，以阿尔泰为厄鲁特游牧地界，又请领辖阿尔泰山梁外的哈道里、哈达清吉尔、布喇清吉尔等处地方，以呼逊托辉至喀喇巴尔楚克为中间空闲地带。几经商讨，世宗基本上同意了准部的要求，但强调以阿尔泰为界，于十三年闰四月二十八日遣使赍谕相告：自克木齐克、汗腾格里，上阿尔泰山梁，由索尔毕岭下，至哈布塔克、拜塔克之中，过乌兰乌苏，直抵噶斯口，以此为准部与喀尔喀部的分界地。另以呼逊托辉至喀喇巴尔楚克为空闲地带，双方不得渗入。准部尚未回答，雍正帝即已去世，因此，双方定界议和的重担，便只好由新君乾隆皇帝来承担了。
二、息兵守边 议和定界
雍正十三年十一月三十日，新君弘历在北路军主帅定边大将军、一等公庆复报告准噶尔部情况的奏折上，写了下述批示：
“朕仰遵皇考眷爱生灵之意，统计国家钱粮数目，无论准噶尔之和与不和，谨守我疆域，以养民力，彼来时不过折挫锐气，自取败亏，是以深虑远谋，始建息兵之议。……朕思准噶尔……三二年间尚不至起事，惟数年之后，我兵尽撤，伊若潜过阿勒台（尔泰）山梁，扰动喀尔喀等游牧地方，惟时归化城兵不能速到，必至喀尔喀等寒心，此亦应筹画之事。若一味坐守，则数万兵丁远戌鄂尔坤等处，何时休息！汝曾任户部尚书，此数年所费钱粮，汝岂不知！”“准噶尔请和与否在伊，而防守在我，疆域既固，彼若请和，则允其请，倘不请和，伊不得交易货财，数年后自致匮乏，倘此时深入内地，不过自取亏败耳！朕是以令王大臣等将现在守边息兵机务详议，并谕汝知之。”［5］
这段批示十分重要，讲明了乾隆帝对待准噶尔部的基本方针，即“息兵”、“守边”、议和。乾隆帝认为，必须“息兵”，因为从“眷爱生灵”和国家钱粮两方面考虑，都只能息兵而不能兴兵。大战再起，长期僵持，将使西北二路官兵劳累不堪和大量伤亡，使喀尔喀蒙古和陕甘二省以及直接与战事有关地方生灵徐炭，民力大损，国家财政也要受到很大影响。几年来的巨量军费支出和帑银急剧减少，使他在“统计国家钱粮数目”后，深深感到必须息兵，国家的财政条件，无法承担长期大举进剿的重担。当然，他也清醒地看到，息兵虽然必要，可是能否息兵，则取决于许多条件，特别是本身的实力，有恃才能无恐，有备无患，能战能守，才能使准部不敢贸然来攻，才能打退准军的进袭，保持边境安宁。而且早在康熙年间，圣祖就总结出与准部交锋的正确战术是宜守不宜攻，以诱其进犯设伏围歼为上策。他曾密告世宗：“彼地辽远，我往则我师徒劳，彼来则彼师受困”，“惟有严兵诱致邀击为万全策。”清军和通泊之败，与远道进攻师疲遇伏，是有很大关系的。因此，乾隆帝坚主守边固疆，敌兵到来则全力痛歼，固守边疆，使准军无法入掠，长此以往，准部“不得交易货财”，不能以马牛羊骆从内地换取必需的生活用品、生产工具，则几年以后，他们必将“自致匮乏”。这样一来，准部倒有可能打消进掠的念头，转而愿意议和，清廷就掌握了和战与否的主动权。由此可见，乾隆帝的方针是，从息兵的目的出发，通过固守边疆，促使准部停战议和，使得双方保持正常的和平关系，西北、北方宁谧，军费大量减少，全国得以安宁。事实表明，乾隆帝对待准部问题所采取的这一基本方针是正确的，对促进西北息兵讲和，起了重大的作用。
准部首领噶尔丹策零在与清朝几经商讨后，本来是已经决定划界定和了，这时突然传来雍正帝去世的消息，他便想乘机向清朝施加压力，要求领辖更多的地区。他遣使臣吹纳木喀于乾隆元年正月至京，送呈表文。在谈到定界时，尽管雍正帝所列地界基本上是应他所请而写的，可是这次他根本不提这一方案，却表示“阿尔台（泰）本我游牧之地，杭爱乃喀尔喀游牧之地”，要求喀尔喀内徙，“别留中间阔远之地”，实即欲得整个阿尔泰地区，扩大准部的辖地。［6］
乾隆帝在晓谕来使及赐噶尔丹策零的敕谕中，坚决地拒绝了策零的要求。他详细讲述了双方谈判的基本过程，阐明了雍正帝提出的划界方案是合理的，符合准部与喀尔喀部的实际辖地情况，并且着重指出，这个方案还是策零及其父亲策妄阿拉布坦最先提出，雍正帝只不过是为了促进议和予以赞同而已。他明确宣布，必须按照这个方案来划定双方的界地，不划定边界就不能“通市”，准部“若能遵皇考谕旨定界”，则“朕必格外施恩”，准部将得到更多的利益。
乾隆帝又强调了守边待和有备不惧的态度，告诉准部，清朝“只守内地边疆”，不会兴师远征，即使准部“欲激发朕怒，亦断不勤兵于远”。如果准军“不自揣量，犯我边境”，“起衅殃民”，则“尔准噶尔螳臂之力，劳师涉远，岂能有济”！［7］
噶尔丹策零收到敕谕后，虽然知悉清廷的态度十分坚决，不会满足他统辖整个阿尔泰和侵占喀尔喀地区的要求，但并未就此罢休。他因为两次战败于喀尔喀策凌额驸手下，策凌及其部落已经成为清军的主要依靠力量，是准部南进的巨大障碍，所以，他就把注意力转向策凌，企图争取策凌额驸联合抗清，至少争取策凌中立，这样一来，便可利用雍正九年准部大败清军于和通泊的军事优势，向清朝施加压力，以图得到更多的地区。他对策凌额驸采取了竭力拉拢和施加威胁的双管齐下策略。他于乾隆二年派遣特使致书策凌额驸，尊称策凌为车臣汗，建议定界，要求得到阿尔泰地区。准部使臣哈柳至京时，曾往谒策凌，问道：“额驸游牧部属在喀尔喀，何弗居彼？”这显然带有挑拨性，意为策凌既系独尊于部的车臣汗，为何降为清帝属臣，扣押于京师，何不返回故土，南面称王。对于这样离间策凌与清帝之关系的言论，策凌额驸严辞相告说：“我主居此，予惟随主居，喀尔喀特予游牧耳。”明确地宣布自己愿为清帝之臣，坚决效忠于清帝，针锋相对地驳斥了哈柳的离间之词。哈柳见此计不成，又再施一策，询问策凌说：“额驸有子在准噶尔�