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其间，在经历了整整一代的相对安宁时期后，汉帝国人口激增。司马迁曾指出，汉“天下初定……户口可得而数者十二三。”然而，过了不到100年，到他自己的年代，各个地区的人口已经翻了一番、两番，甚至更多。（《史记会注考证》卷18，第3－4页）
这些粗略的估计，对于勾画汉初100年的人口变化状况并没有太大帮助。所幸的是，我们能找到一些具体实例。《汉书》记载了十九个侯国在公元前200年左右初封，及其因为各种原因国除时的人口数。表1列出了这些人口统计数据及年增长率的众数、中位数与平均值。这些数字的可靠性和价值至少要受两种情况制约。第一，公元前200年的户数可能被低估了；第二，侯国人口的增长除人口的自然增长外，也可能是移民与疆域调整的结果。不过，由于推算人口增长率的数据来源于同一材料，第一种情况的可能性是非常小的。第二种情况问题也不大，因为这些侯国实际上在汉代中国的几大区域都有分布，人口密度上的巨大差异已经表明了这一点。令我们印象深刻的是，这些侯国的人口在两三代的时间内全部增长了二到三倍。当然，对于增长率特别高的地区，我们必须考虑到其地域特点。表2给出的另外三个晚些时候的实例，同样有助于证实这种可能的人口增长率的连贯性。
表1列出了十九个侯国的人口增长情况，其时间跨度从46年到110年不等。而表2反映了公元前1世纪人口增长的情况。这全部二十二个实例中，人口年增长率的几何平均值是1。60％。在表1中，时间跨度的中位数是五十四年，年增长率的中位数是1。6％。表中数据表明，在时间跨度长于中位数（B期间）的九个实例中，七个年增长率低于或等于中位数1。6％。另一方面，在时间跨度短于五十四年（A时期）的九个实例中，六个年增长率大于1。6％。前期的高增长率可能不仅源于人口的自然增长，而且要归因于政权稳定带来的著籍正常化。较长时期的数据表明，增长率在高峰期后会逐渐趋于一致，表2反映的可能就是和平时期的增长情况。如果人口以每年1％的速度稳定增长，100的人口基数在25年后将达到128，50年后达到164，100年后达到270。可见，在西汉建立后100年间，人口可能翻了一番，而且极可能更多。（图表略）
流民问题，即大批人民居无定所的现象，是人口危机的征兆之一。在西汉长达两个多世纪的时期内，正史仅有9次关于流民的记载（公元前119年，前83年，前71年，前70年，前67年，前52年，前25年，前23年和前17年），私人传记和政论虽然提及了14次，不过其中一部分是地域性的，或者与正史记载的实际是同一事例。除个别事例仅仅提到人口流亡现象本身外，西汉时期关于流民的记载总是与一些自然灾害造成的大饥荒联系在一起。46另一方面，在东汉时期见诸记载的23次流民运动中，19次被作为重大事件列入了正史（公元76年，76年，93年，94年，100年，100年，102年，103年，106年，108年，110年，115年，127年，131年，139年，146年和153年）。即便将发生在同一年的事例计为一次，在东汉不到200年的时间（公元25年－220年）内仍发生了16次流民运动，而其中只有4次是由饥荒或自然灾害造成的。换句话说，相当一部分人流离失所，在东汉时期已经司空见惯。47考虑到人口增长必须经过两代的时间才能形成势头，不论西汉还是东汉，首次提及流民都是在王朝建立至少半个世纪之后，就不是纯粹的巧合了。
人口增殖导致粮食供应不足的问题更为严重。表3中的人地比率表明当时人均土地占有量是非常低的。这一问题由于人口分布不均而更为复杂化了。一些人口密集地区每平方公里达到数百人，而其他一些地区每平方公里还不到一人。人口最为稠密的地区包括三辅及位于黄河中下游发达的平原地区的一些郡县。48这种人口密集而农业发达的地区实际上只占整个中国的极小部分。
京师附近的肥沃之地亩价可达一金，是边郡土地亩价的百倍。49人口密集地区土地昂贵，使其成为富人理想的投资对象，也使普通农民持有土地变得十分困难。关于豪富、显宦兼并土地的问题将在下一章讨论。下面，我们要讨论的是政府对土地占有不均的态度。（图表略）
政府解决人口与土地问题的措施 限田
随着事态发展，到哀帝、平帝统治时期，人们开始将与贫富分化密切相关的土地分配不均，视为农业问题的症结所在。要求限田的呼声越来越高，儒生尤其梦想能够实现平分土地的井田制理想。按照这一制度，每个成年劳动力都可以分得百亩土地，每八家则组成一个劳动单位，共同耕种另外的百亩公田，公田的产出归国家所有（或者更确切地说，是归封建领主所有）。50从元帝开始，汉朝的皇帝都接受了全面的儒家教育，儒生也逐渐在朝廷上占据了主导地位。51公元前1世纪后半期，儒生第一次力图将他们的主张，至少是部分地付诸实施。公元前7年，哀帝刚刚即位，以博学知名的儒生师丹，便首次建议以古代的井田制为模式重新分配土地。他指出在几代人的时间内，自由放任政策虽然导致了经济的繁荣，但富人也通过兼并穷人扩展了他们的土地，土地分配不均已经导致社会两极分化了。要解决这一危机，他认为必须对占有土地的数量采取一定的限制。他的建议后来被提交朝廷讨论。丞相孔光提议个人占地最多不得超过三千亩，并且对个人占有奴婢的数量进行一定限制。但是哀帝非常懦弱。他的同宗兄弟、舅父和宠臣经常能获得大量馈赠，这些赠品除了其他通过各种手段搜刮来的财富外，有时还包括大片的土地。由于限田意味着他们这些既得利益的丧失，丁、傅两族外戚，在宠臣董贤的帮助下，竭力向哀帝施加影响，使哀帝最终将这一提议束之高阁，解决土地集中危机的第一次尝试失败了。
公元9前，摄政的王莽篡夺了皇位。在他的诸多改制措施中，对我们的研究最重要的一项，是他试图将土地收归国有并恢复古代的井田制。王莽刚登上皇位就颁布诏令，对汉朝的赋税和徭役制度进行了抨击。他似乎的确看到了阻碍汉代农业发展的真正问题。他指出汉代的田租表面上很轻，但汉代农民的实际负担却要沉重得多。除田租外，农民还必须交纳更赋，甚至是军赋，来代替向朝廷、地方政府服徭役和兵役的义务。而且，农民的土地还经常会因各种原因为富人所掠夺。富人可以通过高利贷、政治压力或者其他手段夺取这些土地，然后以地主的身份强迫耕种者交付通常高达产量二分之一的“地租”。王莽的抨击是有根据的。农民只能听任豪强的摆布，这些豪强有时简直可以说是称霸一方。授给贫民的土地，只不过是给这些贪婪的权贵们提供了更多现成的掠食目标。
王莽认为要想彻底解决问题，唯一的办法就是对土地进行平均分配，让土地能够为每个人所耕种，却不归任何人所有。此前的方案只规定了土地占有量的最高限额，虽然温和却缺乏实效，王莽的改革就是被它们激发出来的。由于试图将儒家平分土地的理想与家族成员的和谐共处结合起来，王莽规定那些家中成年男子不足八人，但占有土地超过了九百亩的家庭，必须将多余的土地分给自己的族人与乡邻。但改革的结果却远远谈不上成功。在经过三年的混乱和骚动后，法令转而再次允许土地买卖。私人土地所有权再次获得了法律承认，而且对占有土地的规模也不再有任何限制。
王莽本身是一个儒生，可能是真心想恢复古代平分土地的制度。事实上，他曾明确表示，井田制是古代圣王尧舜施行过的制度，而土地集中问题正是井田制崩溃的结果。王莽也许认为禁止土地买卖是阻止人们出售其土地的有效途径，因为在紧急情况下，贫民经常会不得不出售土地，这些土地甚至可能是政府作为救灾措施刚刚分授予他们的。但是，王莽没有认清农民不得不出卖土地的原因。鼓吹自然经济的贡禹曾经对汉代农民的生活状况有过描述，他说当时的农民除了交纳常规赋税外，还要交纳各种各样的杂税，而且会遭到地方与乡村权势人物的非法剥削。他还补充说，经商可能带来的丰厚利润也会诱导农民离开土地。换句话说，汉代农民之所以入不敷出，主要是因为农业生产以外的支出太大。不断的剥削榨干了农业资源，直到农民把最后的资源——土地也换成钱财来应付各种索取。只要王莽无法消除地方上的剥削，任何制度上的改革都将无济于事。对于在很大程度上导致了农村无产者，即无地农民出现的剥削问题，我们将在第二章做更为详细的论述。
政府解决人口与土地问题的措施 非经济措施
汉代最初的几位皇帝已经意识到了农业存在的问题，尽管他们可能并不了解这些问题的实质。公元前178年文帝在恢复籍田礼仪时，宣称农业是国家的根本，他之所以亲自参与农作，就是要耕种农田以提供祭祀宗庙的谷物，在这方面做出表率。此后，这种半宗教半政治性的礼仪就开始成为汉代宫廷内的传统。每年春季，皇帝都要按照儒生特别倡导的这种古代礼仪，象征性地推三下犁。
与此同时，朝廷还颁布了