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能被地方政府纳入拆迁复垦的计划，这显然与2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的精神背道而驰。在那个文件中明确提出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。
各地农民集中居住中存在的上述问题也引起了中央政府的高度重视。国务院总理温家宝在2010年11月10日专门主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。会议提出，“少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；有的地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益；挂钩周转指标使用收益分配不规范等。必须采取有力措施，严格规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点，促进其有序健康发展”。会议还强调，“要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。”因此，“要严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得扩大试点范围。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。”中央还提出，擅自用地增减挂钩试点将追责“一把手”，违规进行试点的还要直接“相应扣减土地利用年度计划指标”。
虽然中央上述政策措施对于短期遏制各地开展运动式集中居住必然会有一定的作用，但总体来看，这些措施只是禁止性和预防性措施，并没有从体制根源上消除各地进行宅基地拆迁、农民集中居住的激励，也难以解决当前发展模式下各地大规模搞建设过程中出现的建设用地利用指标严重不足的问题。因此，在严格限制的同时，还需要进行更多的配套改革：一方面要通过征地制度和财税体制改革适当降低目前地方政府大规模搞各种建设的超强激励（陶然，等，2009；陶然、汪晖，2009），同时还需要建立一个新的政策框架，在确保农民财产权利、提升土地利用效率的基础上，给地方政府在用地指标方面新的开拓空间。
正如本文第二部分分析所指出的，各地大搞宅基地复垦，农民集中居住的体制根源是“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策。显然，这个政策的主要目标是为了控制城乡建设用地的总规模并确保中国18亿亩耕地资源的红线。这里我们先不去讨论中国的耕地总量是否实际上不止18亿亩，也不去讨论中国为确保粮食安全是否就一定非要确保18亿亩耕地，即使要达到农村耕地总量不减少的目标的同时，增加建设用地指标，也并不是只有拆迁农民宅基地然后进行复垦这样一种方式。
正如本文第二部分所指出的，新增耕地的另外一个方法是农地整理。这主要是通过对农地，包括对田、水、路、林、村综合整治，归并零散地块等措施，一方面提高耕地质量，另一方面增加有效耕地面积。在我国浙江省，就曾经规定土地整理新增有效耕地的72％可以折抵建设用地指标。由于经济发达地区的建设用地指标稀缺，在目前的城市土地出让制度下，政府完全可以从建设用地出让金中划出一部分土地指标费来进行土地整理，并转移土地整理后新增耕地带来的建设用地指标（即土地发展权）到城市郊区，就同时解决了土地整理资金筹措和经济发达地区建设用地指标不足两个问题。
以浙江为例，1986年至1996年间浙江通过农村土地整理新增耕地只有12。93万亩，占同期新增耕地面积总量的17。3％，之所以通过土地整理新增的耕地比例低，是因为与直接的荒地开发相比，土地整理新增耕地的成本较高。按1997－2010年土地规划的要求，中央政府下达给浙江省通过土地整理复垦补充耕地的任务达到74万亩。如果按照以前土地整理的进度，补充耕地的任务可能无法完成。1997－1998年浙江省国土厅在省内11个地级市各设立了一个土地整理试点，测算出每亩土地整理的平均成本大约是1500元，新增耕地的比例平均为10％，所以每亩新增耕地的直接成本约1。5万元（土地开发新增耕地的成本大约在每亩3000－4000元）。显然地方政府更愿意通过滩涂围垦、荒草地开发等方式来完成补充耕地任务，企业、村集体和农民更没有激励投资土地整理项目，而省政府也没有足够的财力承担这笔巨额的投入。为了推动农村土地整理工作，浙江省在学习了上海和江苏非正式的做法后，提出了五条鼓励政策，其中第二条提出土地整理新增有效耕地的72％可以折抵建设用地指标。一个土地整理项目启动后，按照测算的新增耕地比例，其中30％首先折抵建设用地指标，按2万元每亩指标费通过土地出让收取用于土地整理的启动资金。土地整理项目通过县国土局初验、地市级国土局复验后，剩余的70％新增耕地的60％再折抵建设用地指标。省国土厅则按照15％的大致比例，利用土地整理项目立项时业主提供的地形图、规划图和竣工验收时提供的竣工图进行比对核算，以及实地勘察，对土地整理项目进行抽验。假定一个土地整理项目区的面积是100亩，需要投入的资金则为15万元。通过折抵指标政策，按照每亩建设用地指标费2万元计算，则可筹措14。4万元，基本可以解决土地整理的资金来源问题。而另一方面，在城市里，每亩建设用地的出让金远远超过2万元的指标费，完全可以使得折抵指标成为计划指标的重要补充来源，这一政策因而同时解决了土地整理资金筹措和经济发达地区建设用地指标不足两个问题。自2000年以来，浙江省的折抵指标市场开始大规模发育，指标交易量不断上升。截至2004年底，全省经批准跨市县调剂土地整理折抵建设用地指标达到30万亩。换句话说，浙江省通过土地整理，不仅改善了农业生产的条件，通过土地整理建成1000多万亩超过基本农田质量的标准农田，而且新增了耕地，通过折抵指标为省内发达地区腾挪了30万亩的建设用地空间。可惜的是，浙江这一做法在前两年已经被中央政府叫停。
较之宅基地复垦折抵建设用地指标的政策，“农地整理新增耕地折抵建设用地指标”政策有以下几个明显的好处：（1）农地整理的成本大大低于宅基地复垦，避免无谓的社会资源浪费；（2）农地整理可以有效地改善农业基础设施，提高农地质量，真正对农民、农业有利，更有利于实现耕地保质保量的目标；（3）由于农地整理不影响农民的生活生产，反而有助于增加耕地、降低农业生产成本，因此不会产生社会不稳定因素，更不会带来大量的上访和群体性事件。农地整理的投资主体短期乃至中期可以先限定为地方政府，如果允许农地整理新增耕地折抵一部分建设用地指标，有助于大大提高地方政府的投资积极性。
当然，通过土地整理来新增耕地的缺点是新增耕地量可能会有水分，因此如何通过规范的验收程序和高科技手段来确保土地整理新增耕地的真实性是需要解决的问题。但无论如何，土地整理对农村、农业和农民是有益的投资。
我们认为，在现行建设用地计划管理体制不变的情况下，与其大规模实行“城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩”的政策来补充建设用地计划指标不足，不如允许通过农地整理新增耕地折抵建设用地指标。考虑到各地土地整理的潜力完全不同，未来应该总结和完善浙江、江苏、广东等地区在过去十年的政策和实践，制定全国性的政策，建立一个全国性的土地发展权交易市场。当然，“农地整理新增耕地折抵建设用地指标”政策的要求可以比过去各地实行的政策严苛，比如折抵的比例可以降低到30－50％，而不是60％或72％；再比如建立严格的监督和验收机制等。
总体来说，恰恰是因为在资源丰富的欠发达地区用地需求少，既没积极性也没有足够的财力投资于农地整理，如果允许农地整理新增耕地折抵的建设用地指标跨省交易，不仅可以解决发达地区用地指标不足的问题，同时也向欠发达地区注入了大量的资金用于改善农业生产条件，提高农地质量。当然，中央政府可以将这个市场的交易对象、交易量纳入计划管理，控制全国交易的总量，并对农地整理和指标交易加以严格的监督管理。
因此，如果能够在土地整理中引入折抵指标，并放开全国性的折抵指标交易市场，各地进行宅基地复垦并强迫农民集中居住来获得建设用地指标的压力就可以得到大幅度缓解。我们就不会看到各地，尤其是发达地区大规模拆迁本地辖区范围内农业为主地区农民宅基地的现象。
当然，上述讨论并不意味着，将农村宅基地拆除复垦后并进行土地发展权（建设用地指标）转移的做法完全不可行。这里的关键问题是到底谁应该作为土地复垦指标的交易主体，应该经过怎样的程序，如何才能切实保障农民对宅基地的财产权利？事实上，浙江省从1999年以来一直在推动农村宅基地复垦工作，根据我们的实地调查，浙江省过去十年来的做法，与当前各地运动式地推动农村宅基地拆迁复垦工作