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目前在美国，只是在乡村、市镇、小城市以及大城市的郊区，说得上公众可以有效而具体地控制政府——而即使在这些地方，公众对政府的控制也只限于那些不是由州和联邦政府委托管理的事情。在各大城市、各个州府和华盛顿，人民的政府不是由人民来控制，而是由不经常露面的官僚集团来控制。
可以想象，没有哪个联邦议员能够看一遍他必须进行表决的所有法令，更不用说分析和研究这些法令了。在大多数情况下，必然要依靠他的许多助手、院外活动集团的成员、议员同事、或者某些其他提供消息的人，来决定如何表决。目前，对于制定具体法令来说，未经选举产生的国会中的官僚肯定要比选举产生的议员具有大得多的影响。
在实施各项政府计划方面，情况甚至更为严重。广泛分布在政府各部门和各种独立机构中的官僚，确实不受公众选出来的代表控制。选举产生的总统、参议员和众议员此来彼去，但文职人员却保留不动。高级官僚非常老练地运用拖拉的办事程序来耽搁和破坏他们不赞成的计划；他们善于以“解释”法令为名颁布各种条例和规章，这些解释事实上巧妙地、有时赤裸裸地改变了原法令的意图；他们善于拖延执行他们不赞成的法令，同时加紧执行他们赞成的法令。
最近，面对日益复杂的和影响广泛的立法，联邦各法院已不再充当公正解释各项法令的传统角色，而是积极参与制定法令和实施法令的工作。因此，它们变成了官僚机构的一部分，而不是斡旋于其他政府部门之间的一个独立部分。
官僚们没有篡夺权力。他们没有故意参与任何一种破坏民主程序的阴谋。权力被强加到他们头上。除了赋予职责外，以任何其他方法从事复杂的政府活动，都是完全不可能的。当这一做法在负有不同职责的官僚们之间引起冲突时——例如，最近在被委派去保护和改善环境的官僚与被委派去促进能源的保护和生产的官僚之间就发生了冲突——唯一可能的解决办法是授权另一批官僚去解决冲突——据说，当真正的问题不是拖拉的办事程序而是有吸引力的各种目标之间的冲突时，只要减少拖拉的办事程序就行了。
被赋予职责的高级官僚们，不能设想他们提出或接到的报告、他们参加的会议、他们同其他重要人物进行的冗长的讨论、他们颁布的规章制度——所有这些都是问题本身，而不是解决问题的方法。他们理所当然地认为自己是不可缺少的，认为自己比无知的选民或自私自利的企业家更知道应该做些什么。
官僚机构的规模和权力的增长，影响着公民和其政府之间关系的每一个细节。如今如果你有冤屈或者你能从政府措施中发现获取利益的办法，你首先采用的方法很可能是对某个政府官员施加影响，使他作出有利于你的裁决。你也可能求助于你选出的议员，但你求助于他，是要他与一名政府官员相串通，好替你说话，而不是要他支持某项法案。
①《关于法律同舆论的关系的讲演》（1914年版），第257一258页
。
当某一特殊利益集团试图通过惹人注意的立法活动为自己谋取利益时，它不仅必须给它的要求装点上普遍利益的词句，而且必须使相当一部分不感兴趣的人相信它的要求对公众是有好处的。被认为是明显自私自利的议案很少被通过——例如，虽然卡特总统在得到有关工会对竞选运动的巨大帮助以后表示赞同给海运业以更多特权，但这一企图最近却遭到了失败。保护钢铁工业不受外国竞争的影响，据说有利于国家安全和充分就业；向农业提供补贴，据说可以确保食品的可靠供应；国家垄断邮政事业，据说可以加强整个国家的团结，凡此种种，不胜枚举。
近一个世纪以前，Ａ。Ｖ。迪塞说明了为什么打着普遍利益幌子的花言巧语具有如此巨大的说服力：“州政府的干预，特别是采用立法形式的干预的有益效果，是直接的、立竿见影的，并且可以这样说，是显而易见的，而它的有害效果则是间接的、渐进的，是看不到的。……因此，大多数人必然过于偏爱政府干预。”
当某一特殊利益集团不是通过立法活动而是通过行政程序谋求利益时，戴斯所说的对政府干预的“自然偏爱”便会大大加强。一家卡车运输公司为了得到有利的裁决而求助于州际商务委员会时，往往也打着促进普遍利益的幌子，但谁也不会戳穿这个谎言。除了政府官员外，该公司无需说服任何人。反对意见很少来自那些关心普遍利益而与卡车运输业无关的人。反对意见来自其他有关各方，如托运人或其他卡车运输公司，他们也有自己的打算。披上的伪装确实是薄薄的一层。
法院作用的变化，使官僚机构获得了进一步的发展，这种发展嘲弄了约翰·亚当斯在马萨诸塞州的宪法草案（1779年）中表达的理想，即建立“一个由法律支配的而不是由人支配的政府”。凡是从国外旅行回来接受过海关彻底检查的人，凡是让国内收入署审核过税单的人，凡是接受过职业安全和卫生管理局的一名官员或联邦各种机构的一大堆官员检查的人，凡是要求过政府机构给予裁决或给予营业执照的人，凡是在工资和价格稳定委员会面前为提高价格或工资作过辩护的人，总之，凡是同政府官员打过交道的人，都知道美国到底有多少法治可言。政府官员理应是我们的仆人。当你隔着办公桌坐在正审核你的税单的国内收入署代表的对面时，究竟谁是主人，谁是仆人呢？
让我们来看另一个例子。《华尔街日报》（1979年6
月25日）最近一篇报道用的大标题是：一家公司的“前任经理支付了证券交易委员会的费用”。据报道，这位前任经理莫里斯·Ｇ·麦吉尔说：“问题不在于我本人是否从这笔交易中得到了好处，而在于一个卸任的经理的责任是什么。打官司是会引起兴趣的，可我却决定不打官司就付清费用，这完全是出于经济上的考虑。同证券交易委员会斗争到底的代价是巨大的。”不论胜败麦吉尔先生都必须支付诉讼费。而证券交易委员会内负责同他打官司的那位官员，除了在同事中的声誉会受到影响外，不论打胜还是打败，同他自己都没有什么关系。
我们能够做什么
不用说，凡是想阻止或扭转目前这种趋势的人，都应该反对进一步扩大政府权力和职责范围的新措施，应该促使现有措施的废除和改革，而且应该选出具有这种观点的议员和行政官员。但这不是扭转目前趋势的有效方法。这是注定要失败的。我们当中的每一个人会保卫自己的特权，并试图以牺牲别人的利益为代价而对政府进行限制。我们面对的将是一条九头蛇，它长出新的头能比砍掉旧的头还快。
我们的开国元勋已经给我们指出了一种较为有希望扭转目前趋势的方法：可以说是搞一揽子交易。我们应该采用自我克制的各种法令，以限制我们企图通过政治渠道追求的目标。我们不应该按照其是非曲直考虑每件事情，而应该制定广泛的规章和条例以限制政府的活动范围。
这种方法的优点已被宪法的第一项修正案很好地说明了。相当一部分议员和选民也许会赞成对言论自由施加某些限制。大多数人很可能赞成禁止纳粹分子、耶稣七日再生派教徒、“上帝的见证人”派教徒、三Ｋ党、素食主义者或任何其他小集团在街头巷尾发表演讲。
第一项修正案的高明之处在于它采用了一揽子交易的方法。该修正案用的普遍原则是：“国会不得制定剥夺言论自由之……法律”；它没有按照是非曲直考虑每件事情。大多数人那时支持了它，而我们相信大多数人今天仍然会支持它。当我们处于多数人的地位时，对别人的自由受到干涉，我们每人的感受远远不如自己处在少数人的地位时，不让自由受到干涉来得深切——我们中间的大多数人总有处于少数人的地位的时候。
我们认为，我们需要有一项与宪法的第一项修正案相同的法案，来限制政府在经济和社会领域的权力——一项经济上的“人权法案”，以补充和加强原来的“人权法案”。
把这样一种“人权法案”并入我国的宪法中，这件事本身并不会自行扭转政府越来越大的趋势，或防止这种趋势重新得到发展——它的作用肯定不会超过宪法本身。我国的宪法未能阻止政府权力的增长和集中，以致政府权力的增长和集中远远超出了宪法制定者允许或设想的界限。对于发展和保护一个自由社会来说，一部成文宪法并不是充分必要条件。虽然英国经常只有“不成文”宪法，但它却使自由社会得到了发展。许多拉丁美洲国家采用了事实上从美国宪法逐字照抄过去的成文宪法，但它们并没有建成自由社会。一部成文的——或者与此有关的不成文的——一宪法要发挥效力，它必须在一般公众及其领导人中间得到普遍的舆论支持。该宪法必须体现人们已经深信的各项原则，这样，行政部门、立法机关和法院的行为才会自然而然地符合这些原则。正如我们已经看到的、当舆论发生变化时，政策也将随之变化。
然而，我们认为制定和投票通过经济上的“人权法案”，将最有效地扭转政府越来越大的趋势，其原因有二：第一，制定修正案的过程会对制造舆论起很大的帮助；第二，同现在的立法程序相比，颁布修正案将更为直接、更为有效地使上述舆论变成实际政策。
假定赞成新政自由主义的思潮已经达到顶点，那么，在制定这样一个“人权法案”的过程中将会引起全国性的争论，这场争论肯定会使人们的思想转向自由，而不是转向集权主义。这场争论将使人们更好地理解大政府的问题及其可能